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物权行为理论之重构/陈召利

时间:2024-07-01 09:32:53 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9415
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物权行为理论之重构
陈召利
摘要:通过对传统物权契约理论之解析,重新建构物权契约概念,并以此为逻辑前提,论证物权契约存在的可能性和必要性,并对物权行为无因性进行彻底的检讨,主张应采物权行为有因性,从而确立全新的物权行为理论。
关键字:物权契约;区分原则;抽象原则
什么是物权行为?按照通说,物权契约,不过为物权行为之一种,物权行为除物权契约外,还包括单独行为(称为“物权的单独行为”),如抛弃等。物权契约,是物权行为的根干,是最重要的物权行为,被称为“物权行为之王”。物权契约本质上属于契约之一种,并以意思表示为其构成要素。单独行为,以抛弃为最重要,抛弃为物权契约推演而来(亦即以物权契约为前提而为逻辑推理的当然结果)。因此,把握和了解了物权契约,也就从根本上把握和了解了物权行为,从而也就可以十分容易地理解和解明作为单独行为的物权行为的抛弃。 正因如此,本文系以物权契约思想为中心而予以展开的。
(一)物权契约独立性理论(又称区分原则)
在德国民法思想的发展史上,物权契约概念,通常认为系由德国历史法学派的代表人物、被颂为“近代私法学之父”的萨维尼(F.Cvon Savigny)所创,尔后其弟子继承和发扬光大了这一思想。 按照古典时期的罗马法,为了取得略式转移物(res necmancipi)的市民法上的所有权,当事人为交付(traditio)行为时,须证明有为此行为的“正当原因”(justa causa)。对此,萨维尼在把“交付”(traditio)解为物权契约的同时,也明确地指出,“正当原因”,不是指债权关系,而是指作为所有权让予的意图而存在于交付(traditio)的背后的让予所有权的意图。萨维尼(F.Cvon Savigny)在1815—1816年冬期讲学中即指出:“在这里,所有的tradition(交付),依其性质,皆为真正的契约。并且,说justa causa是仅源自于这个契约的命题,也是成立的。但是,该契约性质上非属于债权契约。如果不这样理解而是相反,则我们将再度陷入应受批判的泥淖中。毋庸置疑,它是一个真正的物权契约,即物权的契约。从而,所谓traditio(交付),一般言之,乃是指标的物的原来的占有人(出卖人)以使对象方(买受人)成为标的物的新的占有人的意思,而让予标的物的占有。……因此,新的命题是,让予所有权的真正的形态,使traditio与usucapio(标的物的使用的取得),而不是当事人之间的契约——即债权契约。”
在其1840年发表之名著《现代罗马法之体系》(System des heutigen romischen Rechts),萨维尼(F.Cvon Savigny)谓:“私法上契约,以各种不同制度或形态出现,甚为繁杂。首先是基于债之关系而成立之债权契约,其次是物权契约,并有广泛之适用。交付(Tradition)具有一切契约之特征,是一个真正之契约,一方面包括占有之现实交付,他方面亦包括转移所有权之意思表示。此项物权契约常被忽视,例如在买卖契约,一般人只想到债权契约,但却忘记Tradition之中亦含有一项与买卖契约完全分离,以移转所有权为目的之物权契约。”
萨维尼(F.Cvon Savigny)之严格区分债权行为与物权行为概念的观点,形成了物权契约独立性之说的原形。然而,自萨维尼(F.Cvon Savigny)创立物权行为概念以来,迄今已历时百余年。百余年来,关于何谓物权行为,即对于物权行为的概念是什么的问题,一直是各国民法学者众说不一,仁智互见的一个极有争议的问题。总的来说,近现代各国和地区民法学者关于物权行为概念的论述,大体有以下几种观点: 第一,从物权行为的目的出发界定物权行为。胡长清先生为:“物权行为者,发生物权法上之效果之法律行为也。有为单独行为者,有如所有权、地上权之抛弃是。有为契约者,如抵押权之设定是。其契约则称为物权契约。”我国台湾学者史尚宽、郑玉波等多采类似定义。但是,具备何等要件的法律行为始生物权法上的效力或可达物权变动之直接目的,依此定义难获明了。第二,从物权行为的构成角度界定物权行为。此见解大抵可归为两类:其一是物权的意思表示说,即认为物权的意思表示(包括物权的合意)本身即为物权行为(单独行为及物权契约),登记或交付则为其生效要件。德国目前三本具有代表性之物权法教科书的作者Baur,Westermann及Lent-Schwab、日本学者石田文次郎、我国台湾学者王泽鉴、大陆学者孙宪忠、崔建远等持此观点。其二是物权的意思表示与形式结合说,即认为唯有物权的意思表示与其形式(登记或交付)相结合,始得构成物权行为。德国著名学者Rosenberg,Wolf-Raiser,Ennecceerus-Nippeerdey等即认为:“就法律行为概念而言,以发生一定法律效果为必要,物权变动须以物权合意(意思的因素)与登记或交付相结合为要件。物权的合意本身尚不足引起物权变动,故非物权行为。”我国台湾学者姚瑞光、谢在全、大陆学者梁慧星、陈华彬、王利明、日本学者三和一博与平井宜雄等持此观点。
比较上述三种观点,我认为都不无道理。然而,需注意的是,迄今为止,各国家和地区的学者对于物权行为理论的研究似乎无不囿于德国民法典所倡导的物权行为的思想,而德国民法典是否完全地、彻底地、真正地继受了萨维尼(F.Cvon Savigny)的物权行为理论,则不无疑问。关于物权行为概念,1876年德国民法第一草案曾使用物权契约(dinglicher Vertrag)之概念,但认为未臻精确,受到批判。第二次委员会决定不采“dinglicher Vertrag”之语,而以dinglicher Einigung(物权的合意)代之,并表示dinglicher Einigung是否为物权契约,是一项法律理论构成(juristische Konstruktion)之问题,应由学说决定之。 结果,依德国民法典,依法律行为的物权变动,于不动产物权,原则上需有“物权的合意”(Einigung)与“登记”(Eintragung);动产物权,需有物权的合意(Einigung)与交付(Ubergabe)。 这样,交付或登记即变成不是在表示物权契约的成立而可以异时,但是物权契约,原本是内蕴于交付或登记行为中,从双方的意思表示中独立出来的东西,因此,完全割断它与交付或登记的联系是难谓恰当的。为了弥补这一缺陷,委员会决定,在不具备第828条第3项所定的形式时,物权契约采“撤回可能”(widerruflih)的法律构成,立法旨趣在于使物权契约于登记官吏的面前订定。因此,在德国法上,物权契约的运作是很清楚的,物权的合意,可以提前与债权合意时发生,或嗣后独立发生,重要的是,必须在登记或交付之时,“合意仍然存在”(einigsind),当然也不排除在登记或交付之时“同时”为之。但除非属于德国民法典第873条第2项的情形,合意是可以撤回的。又如物权人于完成合意后丧失行为能力,因合意已经作成,并不会受此影响。
遗憾的是,恰恰这种将物权的合意与交付或登记分离开来的做法,将后世民法学者引入了对物权行为理论的误解或曲解的歧途之中。值得提出的是,德国在以公证人为当事人的意思的确认机关之下,物权契约,实际上是与债权契约一道同时采公证证书的形式缔结的。这样以来,申请登记之际,登记官吏只需形式的、在窗口审查已然作成的以公证证书所表现的物权契约就可以了。 绕有趣味的是,法国的法典对于物权变动,尽管明示采意思主义,但这是在承认公证人习惯与书证优越原则所支配的法定证据主义之下被采行的,因此,在实际运作上,仍间接地要求当事人必须作成公证证书。从而可以说,法国民法在实际的运作上,采取了要式主义。 所以,法德两国的制度,尽管在表面上有其差异(一为意思主义,一为成立要件主义——登记主义),但在实务上并无差异。 因此,毋庸置疑。居今之时,由于公证主义的复活,物权契约被淹没于原因契约里,结果一如德国民法典立法过程中巴伐利亚州所言明的那样,承认物权行为独立性的实益因此丧失了。
需要强调的是,物权行为独立性理论所以遭遇如此尴尬的处境,其根本原因在于德国民法典将物权的合意与交付或登记分离开来的错误做法,这也背离了萨维尼(F.Cvon Savigny)的物权行为理论。人们所以会产生这样的误解,主要是人们长期以来浸淫于债权契约的阴影之中,而不知物权契约为何物,从而将契约完全等同于债权契约的缘故。对此,萨维尼(F.Cvon Savigny)在其1840年发表之名著《现代罗马法之体系》(System des heutigen romischen Rechts)第三卷的《契约》部分即曾指出,在所有类型的意思表示中,契约是一个最重要的总括性的意思表示。契约这一概念,不仅法律家熟悉,而且普通的人也熟悉,但问题在于人们往往不能统一地、正确地把握它,理解它。 他于19世纪初期在其大学讲义中即曾指出,为履行买卖契约或其他以转移所有权为目的之契约而践行之交付,并不是一种单纯的事实行为,而是含有一项移转所有权为目的之物权契约。 为了更加清晰地说明萨维尼(F.Cvon Savigny)的物权行为理论,让我们一同重温他的伟大宣言:“交付(Tradition)具有一切契约之特征,是一个真正之契约,一方面包括占有之现实交付,他方面亦包括转移所有权之意思表示。”董安生先生据此认为物权行为具有“二象性”特征,即指物权行为直接具有事实行为与法律行为的双重属性,它是事实行为与意思表示的融合。 并进一步说,尽管在民法理论上不妨将物权行为的内在因素抽象为意思表示和事实行为“两项要件”;但在现实形态上却必须将其理解为一项行为。试图将物权行为中所包含的意思表示和交付登记行为割裂为两项行为,或者试图单纯以物权合意来解释物权行为都是不正确的。实际上,交付行为也好,登记行为也好,其中必然包含有意思因素因素,此种意思表示在未受到法律调整时必然采取默示或践行的形式,这正是物权行为概念据以建立的理论依据。 的确,众所周知,任何内容都必须通过一定的形式表现出来,二者相互依存,是一个不可分割的统一体。“物权的独立意思表示与不动产登记和动产的占有交付之间的关系,是内容和形式之间的关系。” 我们不能将物权行为的形式(交付或登记行为)和物权行为的内容(物权合意)割裂开来分别予以法律评价,正如我们无法将债权行为的形式(口头或书面方式)和债权行为的内容(债权合意)割裂开来分别予以法律评价一样。不认清这一点,就无法真正把握物权行为。实际上,于动产物权变动,交付既不是事实行为,也不仅仅是物权契约的一小部分,其本身就是物权契约。物权契约除了交付以外再也没有什么了。德国普通法学就是把“交付”本身解作权契约的。亦即:认为以物权变动为目的的当事人的意思,是以“交付”这一行为来表现的,是一个要式行为。德国物权法草案的起草者约霍夫(Johow-Preuben)的想法大抵与此相同。他说:“登记,是通过它而使权利发生移转并使权利得以设定的,(意思)表示(Erklarung)的有效要件的形式(Form)”。 但是,令人遗憾的是,第一次委员会对于约霍夫(Johow-Preuben)在《物权法》(草案)的理由书中把“登记”解作物权契约的形式(Form),温德沙特(Windscheid)把普通法上的“交付”(Traditio)解作以“交付”(占有的让与)这一形式所缔结的契约的正确做法未表同意。
行文至此,通过对传统物权行为理论,尤其是1896年《德国民法典》颁布以来的物权行为理论的检讨,我们至少可以得出这样一个结论:所谓物权契约,系指以直接发生物权变动为目的的法律行为。于动产物权变动,其物权契约是交付行为;于不动产物权变动,其物权契约就是“登记行为” 。就此而论,物权契约是客观存在的,可谓有其独立性。须强调的是,物权行为存在态样具有特殊性,物权行为中的意思表示不能脱离交付和登记行为独立存在,必须借助交付和登记行为的存在,体现自身的存在。因此,与债权契约的形式是口头或书面方式不同,物权的唯一形式就是交付或登记行为。此点再三提请注意,切勿等闲视之!试图将物权行为中的抽象的意思表示因素稳定下来,使之实在化和要式化,从而使之与交付或登记行为分裂为两项行为,无疑是错误的。换言之,只有当存在交付或登记行为时,才存在物权变动的合意,也才能进行是否存在物权行为这样一个法律事实的判断。
从比较法的观点看,任何国家的民法理论,只要存在一个债权、物权等基本民事权利体系的划分,那么它在法律行为的分类中就必然有债权行为与物权行为的区别。对于这一点,我国台湾学者苏永钦说得非常好,他说,“当民法决定藉法律行为这样高度抽象的概念,而非买卖、租赁这样中度却与生活的交易概念较为贴近的概念,来落实私法自治的理论,又决定把相对的、请求性质的债权,与绝对的、支配性质的物权区隔时,生活中的一笔交易可能在法律关系上要拆解为数个行为,就已无可避免了。在此一体系下的买卖,既只就财产权与金钱互负移转的义务有合意,而非对支配权移转本身有合意,则买卖只能创造买受人的物权移转的债权,和出卖人的金钱移转债权,而不能创造物权移转的效力,可以说是逻辑的结果。”如果彻底否认物权行为,将会导致“整个物权法制度本身无论在体系上还是在逻辑上都陷入矛盾”。 事实上,物权契约独立性不仅有重大的理论意义,而且具有深厚的现实基础。“从交易上实际情况看,例如不动产的买卖,当事人一般会认为,买卖标的所有权的移转,非在缔结买卖契约时,而是在登记、交付、支付价金这些外部表象发生之时。且人们的一般观念,以至交易习惯,亦通常认为只有存在这些表象,标的物的所有权才发生移转。” 因此,债权行为与物权行为在概念上加以区别,系法学上一项重大成就,并符合当事人之价值。
(二)物权契约无因性理论(又称抽象原则)
在提出了物权行为独立性之后,对于物权行为无因性,即作为原因的债权行为有效成立,但物权行为本身并不受影响的问题,萨维尼(F.Cvon Savigny)又是怎样议论的呢?据考,萨维尼之明确言及物权行为无因性,是他在论及意思表示的错误时。他在《现代罗马法体系》里写道:“Tradition虽有错误,但仍完全有效,丧失所有权之人,仅能以不当得利之规定请求返还。” 萨维尼本人并未把作为物权行为的交付,和作为原因行为的债权行为解作两个彼此对立的概念,并明确提出后者的无效不能引起前者的无效这一一般性的主张。但对于交付系因“错误”(如一方打算赠与,而对方却误认为消费借贷)而为时,可否引起所有权的移转,这远在罗马法时代的乌尔比安和尤里安的法言中便作为例子(让与人怀抱赠与,受让人怀抱消费借贷的意思)而加以了讨论,并指出“基于错误的买卖契约是不可撤销的买卖契约,基于错误的交付也是完全有效的” 。萨维尼是如何使“错误不会对契约的效力产生影响”这一命题获得正当化的呢?他首先强调,相对于所有权让与的“交付”这一物权契约而言,作为原因行为的债权行为只不过是其“动机”, 又谓:“这一结论,现在需要从对它的各种各样的攻击中受到保护。这一结论的最大优点在于,它是从自由意思本身的本性中推导出来的。自由意思的存在与作用,同动机之正确与否无涉”。可见,由于从正面为此正当化奠定基础的罗马法的法言,无论如何是无从找到的,萨维尼对意思表示的错误场合的无因性思想的论述,是抛开罗马法的法言而不得不援引“自由意思的本质”这一哲学的原理来展开的,这就为后世的学者把错误场合的无因性理论思想全面地发展为一般的无因性思想举行了奠基礼。
因traditio(交付)这一物权契约,系超然独立于债权契约而存在,故如果出卖人依有效的traditio而移转标的物的所有权时,纵其出让标的物的所有权的动机存有瑕疵(或动机有错误),标的物的所有权之发生移转的效力也不受影响,出卖人仅可依condictiosine causa(不当得利的返还请求权)等,请求返还。 这样,物权契约无因性(或抽象原则)便被创制出来了。
由此可见,物权契约无因性并非是物权契约独立性的必然逻辑结果,而是在坚持“错误不会对契约的效力产生影响”的前提下才会得出的结论。值得注意的是,物权行为无因性一经创立即抛弃了其所成立的这一基础而径被认为系物权行为独立性的必然逻辑结果了。为期明了,特图示如下:
大前提:错误不会对契约的效力产生影响;
小前提:1、物权契约独立于债权契约——物权契约区分原则;
2、债权契约的不成立、无效或被撤销构成物权契约的动机错误;
结论:物权契约有效成立——物权契约抽象原则。
毋庸置疑,只有大小前提的各项判断正确无误,物权行为无因性才会成立。然而,“错误不会对契约的效力产生影响”这一大前提是否成立,就不无疑问。现代各国立法普遍表明,错误会对契约的效力产生影响,虽然不尽一致。有规定为无效者,如日本民法;有规定为可撤销者,如德国民法及我国台湾民法。 王泽鉴先生亦谓:“表意人得为撤销之错误的意思表示有:1、意思表示内容有错误(内容错误)。2、表意人若知其事情即不为意思表示(不知,表示行为错误)。3、关于当事人之资格或物之性质的错误。4、意思表示,因传达人或传达机关不实。至于所谓动机错误,原则上不影响意思表示的效力。”其理由称“动机存于内心,非他人所得窥知,自不许表意人主张撤销,而害及交易安全。此项意思形成上错误的风险应由表意人自己承担,自我负责。” 但是王泽鉴先生又认为,“在双方动机错误(错误同时发生于法律行为双方当事人)的情形下,双方当事人系以一定事实的发生或存在作为法律行为的基础,此项法律行为基础不存在的风险,应由双方共同承担,从而不能径认系‘动机错误’,不影响法律行为的效力,……纵使赋与受有不利的一方当事人撤销权,亦非合理,因其须对相对人负信赖利益的赔偿责任。其较能兼顾双方当事人利益的解决方法,系依诚实信用原则调整当事人的法律关系”。 可见,错误制度的困难就在于如何使基于错误而推翻业已存在的合同正当化。在大陆法系中,错误制度发挥作用,其机理是对当事人意思质量的关系和对合同内容(后果)公正的强调。普通法国家尽管对大陆法系单纯地基于内容公正而对意思自治横加干预的做法抱有深深的怀疑,他们也认为“共同错误(当事人双方就同一事实发生了相同的认识错误)较易成立一项有效的立约抗辩。因为在这样的案件中,双方当事人的假定都是虚假的,而且都不存在合理的信赖,解除合同、恢复原状并不会使哪一方受到特别的损害,而受到不利影响的一方却可以得到特别的保护”。在处理共同错误的案件时,普通法与大陆法的立场接近,都以错误的严重性作为主要的考虑因素。 因此,从比较法的角度看,各国民法均承认双方动机错误会对契约的效力产生影响。另一方面,“在法律交易上,物权行为多以债权行为为基础,并以履行基于债权行为所生之义务为目的”, 毫无疑问,作为原因的债权行为是物权行为的双方当事人的动机。因此,债权契约的不成立、无效或被撤销即构成物权契约的双方动机错误。这样,当债权契约不成立、无效或被撤销时,物权契约的效力应受其影响,为合理地兼顾当事人利益和交易安全,我们应据此确立物权行为有因性,使物权行为也随之无效。至此,我们清楚地看到,由于“错误不会对契约的效力产生影响”(萨维尼的“错误理论”之核心)这一立法政策已被现代各国彻底抛弃了,因此,物权行为无因性自无适用之余地。相反,物权行为有因性原则的确立方符合世界潮流的发展。为期明了,特图示如下:
大前提:双方动机错误会对契约的效力产生影响;
小前提:1、物权契约独立于债权契约——物权契约区分原则;
2、债权契约的不成立、无效或被撤销构成物权契约的双方动机错误;
结论:物权契约也无效——物权契约有因性。
讨论至此,人们也许会产生一个疑问:既然德国民法否认“错误不会对契约的效力产生影响”,为什么又承认物权契约无因性,这岂不是自相矛盾吗?对此,我们有必要了解一下德国民法立法理由是如何说明物权契约无因性的合理性的,其称:民法既然将债权与物权作为全然不同的权利体系加以把握,因此也就必须承认它们在各自体系上的独立的变动原因。换言之,在民法体系中,物权既然被赋予了与债权不同的独立地位,因此其变动原因也就当然不再受债权原因的左右,这一点正是民法的逻辑体系的要求所在。毋庸置疑,这是对萨维尼(Savigny)倡导、巴尔(Bahr)与温德沙特(Windscheid)等人继承并加以传播的物权契约理论的忠实的皈依。但是,正如前文所述,物权契约无因性一经创立即抛弃了其所成立的基础而径被认为系物权契约独立性的必然逻辑结果了。此一谬论流传至今,一直成为人们根深蒂固的偏见和顽疾!对于这一谬论,德国著名学者赫克(Heck)曾予以批驳道,所谓物权行为的有因性、无因性,并不是一个逻辑上的问题,也不是一个自然事实上的问题,相反完全是一个立法政策判断上的问题。 可惜的是,他未能进一步指出此处的立法政策就是指是否确认“错误不会对契约的效力产生影响”这一命题。
行文至此,我们清楚地了解到,物权契约独立于债权契约,并不能逻辑上直接得出物权行为无因性这一结论。物权契约的有因性、无因性问题,关键在于立法者对于“错误,尤其是双方动机错误,是否会对契约的效力产生影响”所作的价值判断和利益衡量。纵观各国民法立法,莫不承认双方动机错误会对契约的效力产生影响,因此,为保证立法政策的一致性,有必要摈弃物权行为无因性而采纳物权行为有因性原则。至此,历史经过一次循环,又回归于“取得权源与取得方式”这一重大的物权取得理论。值得提出的是,债权契约虽然仍为取得权源,但是,原本不过是单纯的占有的移转的事实行为的“取得方式”,现今应被解为作为独立的法律行为的物权行为,并使之成为所有权变动的直接的驱动力,此点再三强调,请务必注意!关于所有权的移转的“取得权源与取得方式”的思想所以历久不衰,以至近现代民法立法所广为接受(尽管理解不同),并最终形成为现代民法关于所有权移转的基本理 论,除了它本身合于人类对于所有权交易的感性与理性认识外,更重要的是的还在于,它是植根于罗马法这一近现代民法之法源的深厚土壤中的。

Rebuilding the Theory of Action of Real Rights
Abstract: By analyzing the traditional theory of juristic acts of real rights, the article is attempting to restructure it. On the basis of its new meaning, the abstract nature of juristic acts of real rights is thoroughly criticized and denied. Therefore, a new theory of juristic acts of real rights has come into being.
Key words: action of real rights; doctrine of separability; abstract principle

注释:
陈华彬著:《物权法研究》,金桥文化出版(香港)有限公司2001年版,第157-158页。
前引(1),陈华彬书,第160页。
[日]谷口贵都著:《物权契约的历史的展开》(一)第174页;转引自前引(1),陈华彬书,第166页。
王泽鉴著:《物权行为无因性理论之检讨》,载《民法学说与判例研究》(一),中国政法大学出版社1998年版,第263页。
参阅王利明著:《物权法论》,中国政法大学出版社1998年版,第44-45页;梁慧星主编:《中国物权法研究》,法律出版社1998年版,第144-147页;王泽鉴著:《总则编关于法律行为之规定对物权行为适用之基本问题》,载《民法学说与判例研究》(五),中国政法大学出版社1998年版,第5-9页。
彭诚信著:《我国物权变动理论的立法选择》,载《中国民法学精粹》(2001年卷),机械工业出版社2002年版,第142页。
Protokolle zum BGB III,S.第56-59页;转引自前引(5),王泽鉴书,第6页。
[日]我妻荣著,有泉亨补订《物权法》,第54 页;转引自前引(1),陈华彬书,第75-76页。
苏永钦著:《物权行为的独立性与相关问题,载《民法物权•争议问题研究》,(台)五南图书出版公司1999年版,第43页;转引自前引(1),陈华彬书,第189页。
[日]七户克彦著:《德国民法上不动产让与契约的要式性》,第300页;转引自前引(1),陈华彬书,第202页。
[日]七户克彦著:《不动产物权变动中的意思主义的本质—以买卖契约为中心》,载《庆应大学院法学研究科论文集》第24号,第121页;转引自前引(1),陈华彬书,第202页。
[日]镰田熏著:《不动产物权变动I》,载《法学教室109号》,第62页;转引自前引(1),陈华彬书,第203页。
前引(1),陈华彬书,第203页。
前引(1),陈华彬书,第169页。
王泽鉴著:《物权行为无因性理论之检讨》,载《民法学说与判例研究》(一),中国政法大学出版社1998年版,第262-263页

太原市户外广告阵地有偿使用管理暂行办法

山西省太原市人民政府


太原市户外广告阵地有偿使用管理暂行办法

太 原 市 人 民 政 府 令

第25号



《太原市户外广告阵地有偿使用管理暂行办法》已经2002年4月15日市人民政府第7次常务会议通过,现予发布,自2002年6月1日起施行。



市长李荣怀

二○○二年四月二十八日



太原市户外广告阵地有偿使用管理暂行办法

第一条 为加强本市户外广告设置和管理,规范户外广告阵地有偿使用活动,根据国家有关法律、法规及《太原市户外广告设置和管理办法》制定本办法。
第二条 本市六城区内户外广告设施设置阵地的有偿使用适用本办法。有偿使用采用招标、拍卖、协议出让三种形式。
第三条 市人民政府委托市规划局负责本办法的具体组织实施。市工商、市容环卫、城建、市政、园林、公安等部门按各自职责协助做好本办法实施工作。
第四条 户外广告设施设置阵地,是指设置户外广告设施所利用的公共、自有或者他人所有的建筑物、构筑物、场地、空间等空间位置。下列利用城市有效视觉空间设置经营性户外广告设施设置阵地的使用权均属招标、拍卖范围:
(一)城市道路两侧及上方;
(二)城市广场、公园、绿地;
(三)公共建筑物及桥梁(含过街天桥、引桥、地下通道);
(四)公共汽车站台;
(五)汽车站、火车站、飞机场;
(六)行政区域内高速公路两侧;
(七)全市性公示栏、牌、阅报栏等;
(八)其他公用设施、公共场地;
(九)非政府产权的设施、场地(产权人利用自身的建筑物、构筑物作为经营性户外广告设施设置阵地的空间位置);
下列范围内的户外广告设施属于协议出让范围:店堂牌匾广告、软体广告等。
依照太原市户外广告阵地规划应当发布公益广告的,不属于有偿使用范围,但应办理有关审批手续。
第五条 户外广告设施设置阵地有偿使用,遵守公开、公平、公正、诚实信用、市场运作的原则。
第六条 市规划局根据城市规划,按照总量控制的原则,组织编制户外广告设施设置阵地规划,制定店堂牌匾广告管理细则,并分批制定户外广告设施设置阵地使用权招标、拍卖计划,报市人民政府批准后,与市工商、市容环卫、城建、市政、园林、公安等部门协同实施。
第七条 户外广告设施设置阵地规划和招标、拍卖计划,确定在非政府产权的建筑物、构筑物、场地、空间设定经营性户外广告设施设置阵地并招标、拍卖的,应当取得建筑物、构筑物、场地、空间所有者、使用者和管理者(简称为业主单位)同意。业主单位欲在其建筑物、构筑物、场地、空间设定经营性户外广告设施设置阵地的,必须向市规划局提出书面申请,经审查符合规划要求和有关规定的,纳入阵地规划和招标、拍卖计划,统一公开招标、拍卖。凡本办法实施前,业主单位已与广告公司签订了阵地使用协议,并已办理了户外广告《建设工程规划许可证》,符合阵地规划,且正在发布的户外广告,允许有一定时间的过渡期,在其合同使用期内继续发布,但时间最长不得超过一年。过渡期应缴纳不低于同类阵地拍卖底价的出让金。未办理户外广告《建设工程规划许可证》的户外广告设施,一律拆除。
第八条 参加经营性户外广告设施设置阵地招标的投标人、拍卖的竞买人应当向市规划局提出申请,并提交下列原件或有效复印件:
(一)《企业法人营业执照》;
(二)《广告经营许可证》并取得户外广告发布经营权;
(三)法定代表人身份证(委托他人的须提交法定代表人授权委托书);
(四)经办人的身份证; 
(五)银行出具的资信证明;
第九条 已有户外广告设施设置阵地规划,但尚未有详细设置方案的道路、地段,经营性户外广告设施设置阵地使用权应当通过招标出让,同时选定设置方案。 招标应按道路、地段成批统一进行。
第十条 实施户外广告设施设置阵地使用权招标,按照《中华人民共和国招标投标法》规定的程序进行:
(一)招标人编制招标文件;
(二)招标人发出招标公告(公开招标)或投标邀请书(邀请招标);
(三)投标人领取招标文件,招标人组织投标人踏勘现场;
(四)投标人编制投标文件;
(五)投标人在招标文件确定的提交投标文件截止时间前,将投标文件送达投标地点;
(六)招标人主持开标;
(七)由招标人依法组建的评标委员会评标;
(八)中标人确定后,招标人向中标人发出中标通知书,并同时将中标结果通知所有未中标的投标人。
第十一条 招标应符合《中华人民共和国招标投标法》有关规定及下列要求:
(一)市政府委托市规划局为户外广告设施设置阵地使用权招标出让的招标人;
(二)投标人必须是具有《广告经营许可证》的广告经营单位;
(三)招标公告或投标邀请书应于投标截止之日20日前发出。
招标文件应当包括所招标地段户外广告设施设置阵地规划要求、设计要点、出让年限、对投标人资格审查的标准、投标报价要求和评标标准等所有实质性要求和条件,以及需要说明的其他事项。投标人少于3个的,应重新招标。
(四)开标应当在招标文件确定的提交投标文件截止时间的同一时间公开进行;开标地点应当为招标文件中预先确定的地点;开标应邀请所有投标人参加。
(五)评标委员会由市规划、市容环卫、工商、城建、市政、园林、公安等相关部门的代表、技术人员和城市规划、建筑设计、环境艺术、经济等方面的专家组成,成员人数为五
人以上单数,其中技术人员和有关专家不得少于成员总数的三分之二。
(六)中标人由评标委员会投票确定,应为设置方案能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准和实质性要求,并经评审的投标价格最高者。
招标文件要求中标人提交履约保证金的,中标人应当提交。
第十二条 现状已存在或已有详细设置方案的经营性户外广告设施设置阵地使用权,应当通过拍卖出让。
拍卖可按道路、地段成批统一进行,亦可每处单独拍卖。
第十三条 实施户外广告设施设置阵地使用权拍卖,按照《中华人民共和国拍卖法》规定的程序执行:
(一)委托人委托拍卖人(合法的拍卖企业)进行户外广告设施设置阵地使用权拍卖,双方签订书面委托拍卖合同;
(二)委托人、拍卖人编制拍卖公告;
(三)竞买人报名并索取有关拍卖文件;
(四)拍卖人组织竞买人进行现场踏勘或参观展示;
(五)竞买人提出竞买申请,须提交经市规划局审查的竞买人资格证明文件;
(六)竞买人须交纳履约保证金;
(七)在约定的时间、地点按程序公开拍卖;
(八)拍卖成交后,买受人和拍卖人签署成交确认书。
第十四条 拍卖应符合《中华人民共和国拍卖法》有关规定及下列要求:
(一)市政府委托市规划局为户外广告设施设置阵地使用权拍卖出让的委托人;
(二)《委托拍卖合同》中有关拍卖标的情况、各方权利与义务等内容的条款由市规划局会同相关单位及业主单位确定;
(三)拍卖公告应于拍卖日7日前发出,并到市工商部门备案。
拍卖公告应当载明所拍卖的户外广告设施设置阵地使用权情况、出让年限、拍卖的时间和地点、现场踏勘或参观展示时间、参与竞买应当办理的手续、有关各方的权利义务,以及需要公告的其他事项。
(四)拍卖师应当于拍卖前宣布拍卖规则和注意事项。
拍卖标的无保留价的,拍卖师应当在拍卖前予以说明。拍卖标的有保留价的,竞买人的最高应价未达到保留价时,该应价不发生效力,拍卖师应当停止拍卖标的的拍卖。
买受人应为最高应价的竞买人。拍卖人进行拍卖时,应当制作拍卖笔录。拍卖笔录应当有拍卖师、记录人签名;拍卖成交的,还应当由买受人签名。
第十五条 市政府委托市规划局为店堂牌匾广告、软体广告设施设置阵地使用权协议出让的出让方。符合设置阵地使用权协议出让范围的户外广告设施,当事人凭工商行政管理部门批准的户外广告登记证向规划部门申请,规划部门同意的,发给横幅、条幅、牌匾广告《建设工程规划许可证》。户外广告设施设置阵地使用权协议出让的具体项目和详细情况,市规划局均应公开接受社会查询,不得隐瞒,对于书面提出的质询意见,应予以书面答复。户外广告设施设置阵地使用权协议出让的出让金标准、收取办法、减免规定由市规划局定期制定和调整,经市人民政府批准后执行。
第十六条 《户外广告设施设置阵地使用合同》采用格式合同,示范文本由市规划局、工商局组织有关部门制定。合同文本应作为招标、拍卖的必备文件,事先提供给投标人、竞买人。
招标出让的中标人、拍卖出让的买受人应于中标、成交10日内,持中标通知书、成交确认书与市规划局及相关单位签订《户外广告设施设置阵地使用合同》,并于合同签订之日起三日内支付全部价款,逾期未支付的招标人、拍卖人有权要求解除合同,并请求违约赔偿。
中标人、买受人应当在签订使用合同并支付全部价款后,十日内到市规划局办理户外广告《建设工程规划许可证》,市工商局凭《建设工程规划许可证》办理广告发布手续;逾期未发布的,按合同要求承担违约责任。
竞买人参加拍卖未成交的,履约保证金在拍卖结束后七日内退还;拍卖成交的,履约保证金用于抵冲成交价款。
第十七条 户外广告阵地有偿使用所得收益,在扣除招标、拍卖过程中规定的佣金后,全额上缴市财政,按照收支两条线的原则,专门用于城市规划和户外广告管理。
第十八条户外广告设施设置阵地使用权招标、拍卖使用期限在招标、拍卖文件及《户外广告设施设置阵地使用合同》中规定,一般不得超过三年。
户外广告设施设置阵地使用权期满,应重新招标、拍卖;同等条件下,原使用者优先获得使用权。户外广告设施设置阵地使用权期满,广告设施应当自行拆除,仍有使用价值的,原使用者通过招标、拍卖取得下期使用权时可保留使用。原使用者未取得下期使用权者应自行拆除;逾期不拆者,由市规划部门强制执行。协议出让的户外广告设施阵地使用权,使用期限为一年。使用权期满要求继续使用的应提前一个月到太原市规划局办理延期手续。
第十九条 参与有偿使用的各方有违法运作的,以及有关人员在有偿使用过程中徇私舞弊的,按照有关法律、法规、规章的规定处理。招标、拍卖成交后,中标人、买受人反悔,不签订使用权合同或逾期未缴付招标、拍卖价款的,履约保证金不予退回,上缴财政。采取欺骗、恶意串通等手段和违反本办法规定而取得的使用权无效,并依照《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国拍卖法》的规定进行处罚。
违反本办法有关规定有下列行为之一的,由城市规划行政管理部门责令其限期拆除或者没收其违法设置的设施;对拒不拆除或者拒不缴回继续使用的,依法强制拆除:
(一)对已确定招标、拍卖范围内的户外广告阵地,未取得《建设工程规划许可证》擅自设置的。
(二)凡属本办法第四条招标、拍卖范围内的广告设施设置阵地的现有户外广告在规定期限内或户外广告位置招标、拍卖使用期满后,拒不缴回继续使用的;
(三)中标人、买受人取得户外广告阵地使用权后,未经市规划局审批同意,擅自变更转让的。
第二十条 参与户外广告设施设置阵地有偿使用的工作人员,应当严守纪律,秉公办事。对滥用职权,徇私舞弊,有下列行为之一的由市规划、工商、市容、城建、市政、园林、公安等部门依法追究有关人员的行政责任:
(一)对已确定招标、拍卖范围内的户外广告设施设置阵地,擅自审批或使用的;
(二)已招标中标或拍卖成交,阻止中标人、买受人使用的;
(三)擅自收取其他费用的;
构成犯罪的依法追究刑事责任。
第二十一条 本办法应用中的具体问题由市政府法制办公室负责解释。
第二十二条 本办法自2002年6月1日起施行。

常州市市区门前三包责任制管理暂行办法

江苏省常州市人民政府


常州市人民政府文件

常政发〔2002〕27号

关于颁发《常州市市区门前三包责任制管理暂行办法》的通知

各市、区人民政府,市各委办局,市各公司、直属单位:

现将《常州市市区门前三包责任制管理暂行办法》颁发给你们,望认真贯彻实施。

常州市人民政府

二○○二年二月二十五日


常州市市区门前三包责任制管理暂行办法

第一条  为加强市区市容和环境卫生管理,维护社会公共秩序,提高城市文明程度,根据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》、《江苏省<城市市容和环境卫生管理条例>实施办法》等法律、法规和规章的规定,结合本市实际情况,制定本办法。


第二条  本办法适用于本市市区范围内“门前三包”责任制的管理。


第三条  本市市区范围内的各单位和个体工商户(以下简称责任单位),均应遵守本办法。

责任单位的法定代表人或主要负责人为“门前三包”责任人(以下简称责任人)。


第四条  本办法所称“门前三包”是指包市容环境卫生、包秩序、包绿化。“门前三包”责任地段的范围,两侧以责任单位的临街门面或与门面相连的建筑物、围墙、栅栏的两端为界,平面至人行道的侧平石(无人行道的,以道路边线为界)。凡有多门的责任单位,每门均实行“门前三包”。


第五条  市城市管理局(以下简称市城管部门)是本市市区城市市容和环境卫生行政主管部门,负责“门前三包”责任制的监督、检查、协调、指导工作。各区人民政府负责组织实施本行政区域内的“门前三包”责任制管理工作。各街道办事处、乡(镇)人民政府具体负责本行政区域内“门前三包”责任制的日常监督、管理工作。

经贸、公安、建设、房管、园林、工商、交通等部门依据各自职责协同实施本办法。


第六条  “门前三包”实行属地管理,责任单位必须由责任人与所在地的街道办事处或乡(镇)人民政府签订《门前三包责任书》。《门前三包责任书》由市城管部门按统一格式制作。签订的《门前三包责任书》必须悬挂在醒目位置。


第七条  “门前三包”责任单位必须确定相应人员履行“门前三包”责任,自觉接受“门前三包”责任制管理部门的监督、检查和指导。


第八条  各责任单位必须严格履行包市容环境卫生、包秩序、包绿化责任。其具体责任为:

(一)包市容环境卫生:负责责任范围内的保洁工作(责任范围内的清扫由环卫处负责)。按照规定的时间、地点和方式倾倒垃圾;做到无垃圾、污物、废弃物、痰迹和积雪;墙体立面、橱窗无积尘物,无乱张贴乱涂写;门楼牌匾设置规范、完好无损、用字规范;确保店面霓虹灯等各种光源设施完好,按规定时间亮灯;门面要定期粉刷、维修;维护市政公用设施的完好;保持市容的整洁美观。

(二)包秩序:维持责任地段内秩序良好。做到无店外出摊、乱堆杂物、乱吊乱挂、乱设摊点、乱停车辆、乱搭乱建及其它违章行为;不得使用超过规定噪声标准的音响电器招揽生意。

(三)包绿化:保护责任地段内的花草树木绿地。禁止攀折花木,做到树上无钉子、无牵挂物、无晾晒物,禁止向绿地内倾倒垃圾和其他杂物。


第九条  各类集贸市场周边“门前三包”管理责任,由市场管理部门负责。

广场、街心公园、公共绿地、营业性停车场等,由产权单位或使用单位负责管理。


第十条  相关部门对“门前三包”责任制管理的具体职责:

(一)公安管理部门依据职责,加强对临街车辆停放秩序的管理;

(二)建设管理部门依据职责,加强对市政公用设施的管理和维护,保持各类市政公用设施完好无损;

(三)园林绿化管理部门依据职责,加强对绿化的管理,管养好树木、花卉和绿地,保持绿化设施完好,绿化带内无垃圾杂物;

(四)房管部门依据职责,加强对物业管理企业落实住宅小区“门前三包”责任制的监管;

(五)工商行政管理部门依据职责,依法禁止或取缔店外出摊经营及流动摊贩;

(六)交通部门依据职责,加强对临街机动车辆维修单位的管理,负责市区过境公路及其设施的管理和维护。


第十一条  市城管部门负责建立“门前三包”责任制检查、考核制度,对“门前三包”监督管理成绩显著的单位、个人给予表彰奖励。

各区、街道办事处或乡(镇)人民政府要建立“门前三包”责任制管理的各项制度,配备专职管理人员,佩戴由市城管部门统一制作的标志,加强对“门前三包”责任制的日常监督管理工作。


第十二条  市、区城管部门对责任单位“门前三包”责任制落实情况的意见,作为市、区文明办考核文明单位的重要内容之一。


第十三条  对拒不履行“门前三包”责任的行为,由市、区城管部门依据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》、《江苏省<城市市容和环境卫生管理条例>实施办法》的有关规定予以处罚。

市、区城管监察队伍负责按规定对责任单位“门前三包”责任制的落实情况实施监察。


第十四条 对阻挠、妨碍城市管理工作人员执行公务的,由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定予以处理;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。


第十五条  当事人对行政机关的处罚决定不服的,可依法申请行政复议或提起行政诉讼。

当事人逾期既不申请行政复议,也不提起行政诉讼,又不履行行政处罚决定的,由作出行政处罚决定的行政机关依法申请人民法院强制执行。


第十六条  所辖市可参照本办法执行。


第十七条  本办法自2002年3月1日起施行。《常州市城区门前三包责任制管理办法》(常政发〔1994〕105号文件)同时废止。


常州市人民政府
2002年3月1日