法律资料网-法律资料免费资源平台

城市房屋行政强制拆迁与公证

池州市公证处 丁选旺 方贤淮

随着城市市政建设和旧城区改造步伐的加快，城市房屋拆迁矛盾日益突出，成为最易引发社会问题的一个领域。如二00三年发生在北京天安门金水桥的安徽拆迁户自焚事件及二00四年的湖南嘉禾拆迁事件就是其中的典型。胡锦涛总书记在《在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话》中强调：“当前，要重点解决好在土地征用、城镇拆迁、企业重组改制和破产过程中损害群众利益的问题，坚决依法纠正各种损害群众利益的行为。……要深入细致地做好思想政治工作，引导群众以理性合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾。要积极预防和妥善处置群体性事性，坚持依法办事、按照政策办事，既依法维护群众正当权益，又依法维护社会安定团结。”目前规范城市房屋强制拆迁工作的最重要的行政法规是国务院二00一年六月十三日颁布的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称“条例”)。该条例规定的城市房屋强制拆迁的方式有两种，即行政强制拆迁和司法强制拆迁。由于行政强制拆迁有强大的行政权力支持，具有高效、快捷的特点，因而在城市房屋强制拆迁中被广泛运用。城市房屋行政强制拆迁是指行政机关在被拆迁人不履行生效行政裁决中确定的搬迁义务时，依照法定的权限和程序，迫使被拆迁人履行裁决规定义务的行为。但我国迄今为止尚未制定相关的行政程序法、强制执行法等，对行政强制执行缺乏统一的程序规定,这是造成目前城市房屋强制拆迁纠纷矛盾尖锐化的根源。根据条例第十七条规定，实施强制拆迁前，拆迁人应当就被拆除房屋的有关事项，向公证机关办理证据保全。该条款的规定，使公证在城市房屋强制拆迁中扮演了重要的角色，同时又使公证面临着巨大的挑战和风险。下面笔者拟就城市房屋行政强制拆迁的相关程序和公证在城市房屋行政强制拆迁中的价值体现及应注意的问题进行阐述：
一、城市房屋行政强制拆迁的相关程序
由于条例中就城市房屋行政强制拆迁相关程序缺乏相应的规定，全国各地在实施城市房屋行政强制拆迁中出现了一些不和谐的社会现象。如有些地方政府通常组织公安、城建、规划、房产等部门，采用恐吓、威胁等不正当方式，把居住人强行赶出屋外，然后将房屋强行推倒，有的甚至采用断水、断电、断气、开除公职或解聘等手段，来解决房屋拆迁问题。而按条例规定，只有在被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，而且该裁决已经生效，房屋所在地的市、县人民政府已作出行政强制拆迁决定书的前提之下，才真正适用于城市房屋行政强制拆迁。建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》(以下简称“规程”)的出台，是对条例的补充和完善，对于维护当事人的合法权益，规范城市房屋行政强制拆迁程序将起到十分重要的作用。主要体现在：
首先，拆迁当事人向房屋拆迁管理部门申请裁决。按照条例和规程的规定，拆迁人与被拆迁人就搬迁期限、补偿方式、补偿标准以及搬迁过渡方式、过渡期限等原因达不成协议的，向房屋拆迁管理部门申请请求裁决，这也是申请裁决的前提。行政强制拆迁的依据是生效的裁决，所以适用行政强制手段拆迁的前提条件是拆迁当事人向房屋拆迁管理部门提出了裁决的申请，行政强制拆迁才可能发生。
其次，强制拆迁前必须先调解。当事人向房屋拆迁管理部门申请裁决的，应当递交规程第五条和第六条规定的相关资料，并经房屋拆迁管理部门审查决定受理以后，进行调解。调解是房屋拆迁管理部门作出裁决前的必经程序，房屋拆迁管理部门在调解中必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核，对当事人提出的合理要求应当采纳。房屋拆迁管理部门不得因当事人申辩而做出损害申辩人合法权益的裁决。拆迁当事人拒绝调解的，房屋拆迁管理部门应依法作出裁决。
再次，强制拆迁前召开两次听证会。其一是未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较高的，房屋拆迁管理部门在受理裁决申请前，应当进行听证。其二是房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁前，应当邀请有关管理部门、拆迁当事人代表以及具有社会公信力的代表等，对行政强制拆迁的依据、程序、补偿安置标准的测算依据等内容，进行听证。房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁，还必须经领导集体讨论决定后，方可向政府提出行政强制拆迁申请。
另外，实施行政强制拆迁还必须具备以下的条件：未经裁决，不得实施行政强制拆迁；拆迁人未按裁决意见提供补偿资金或者符合国家质量安全标准的安置用房、周转用房的，不得实施强制拆迁；房屋拆迁管理部门实施强制拆迁，应当提前十五日通知被拆迁人，并认真做好宣传解释工作，动员被拆迁人自行搬迁；裁决应当自收到申请之日起三十日内做出。此外，强制拆迁时，应当组织街道办事处(居委会)、被拆迁人单位代表到现场作为强制拆迁证明人，并由公证部门对被拆迁房屋及房屋内物品进行公证。但规程第二十条规定向政府申请行政强制拆迁时应提交被拆房屋证据保全公证书的规定，即在政府下达行政强制拆迁决定书前，被拆房屋的证据保全公证就办好了，这种规定脱离了实际。没有取得行政强制拆迁决定书前，在被拆迁人的强烈抵触情绪之下，诸如房屋的测绘、屋内财物的清点等工作无法操作，实践中，都是在取得行政强制拆迁决定书后，实施行政强制拆迁前完成该项公证工作的。
二、公证在城市房屋行政强制拆迁中的价值体现
按照条例的规定，公证介入城市房屋行政强制拆迁已成必然，实践中，公证已充分融入城市房屋行政强制拆迁的全过程中，充分发挥着其特有的职能作用，尤其是被拆迁房屋的保全证据公证，为政府攻克拆迁难点提供法律保障，其职能是任何机构、组织所不能替代的。保全证据公证是公证机关在强制拆迁房屋活动中的一项重要工作，它通过现场勘察、现场监督、现场记录等措施，保全有关证据，确保强制拆迁工作的顺利进行，尽可能使强制拆迁行为合法化、规范化。
在行政强制拆迁中，政府机关往往把公证处当成政府所属的一个职能部门，这种做法是错误的。诚然，公证处作为国家的法定证明机关，应支持政府工作，相互配合，搞好强制拆迁工作，有义务向群众宣传拆迁方面的法律、政策，运用法律知识协助做好被拆迁人及其家属的思想工作，尽可能动员被拆迁人自拆，调和被拆迁人与政府之间的对立情绪，沟通、融洽百姓与政府之间的关系，化解矛盾，使拆迁当事人了解党和政府对城市建设的重视，对人民群众的关心及维护当事人合法权益的法律依据。提供全方位系列化的服务，依法保证城市房屋行政强制拆迁工作的顺利进行，维护社会的稳定。但公证介入城市房屋行政强制拆迁的本质工作是如何搞好被拆迁房屋的保全证据公证，有着一整套严格的操作程序，应坚持其独立性原则。由于房屋拆除后，房屋及房屋内的财产状况都无法确定，如果引发争议、诉讼等将无据可查。依据条例之规定，对被拆迁房屋的有关事项进行证据保全公证，在房屋被拆迁之前，依法采取测绘、拍照或摄像、登记造册等保全措施，对即将被拆迁的房屋、附属物、房屋内存财物及现场状态进行全面、客观的记录，确保其真实性、证明力，行使其监督权，搞好保全公证工作，真正起到预防纠纷的作用。
在新形势下，大力提倡构建社会主义和谐社会，而和谐社会的前提就是稳定，没有社会稳定，构建社会主义和谐社会就无从谈起。在城市房屋行政强制拆迁中，公证职能作用发挥得好坏，对能否保障行政强制拆迁工作的顺利进行，促进社会的安定与团结，影响巨大。公证机关应始终把为拆迁工作提供公证服务作为为市场经济服务的一项重要工作，与各部门密切配合，运用公证手段，规范强制拆迁行为，完善强制执行程序，确保强制拆迁行为的真实、合法，同时为日后纠纷的最终解决提供全面的、直观的原始证据和可靠的法律依据。公证在拆迁中应充分发挥“服务、沟通、公正、监督”特有的职能作用，真正体现其保驾护航的作用，为构建和谐社会作贡献。
三、办理城市房屋行政强制拆迁公证应注意的问题
首先要对申请人的资格进行审查并收集相关的材料。应提交法定代表人的身份证明、身份证件，拆迁许可证、被拆迁房屋的权属证明、裁决书、行政强制拆迁决定书，以及履行规程第二十一条规定程序(依据强制拆迁决定实施行政强制拆迁，房屋拆迁管理部门应当提前十五日通知被拆迁人，并认真做好宣传解释工作，动员被拆迁人自行搬迁)的证明材料。
实施强制拆迁前，应建议房屋拆迁管理部门确定现场指挥人员、摄像人员（条件许可，尽可能进行全程摄像）、测绘人员（要有测绘资格证书）、财产清点人员、房屋拆除的施工人员，做好对现场秩序的维护、交通疏导、人身救护等职责分工，拟定具体的拆迁预案。因为城市房屋行政强制拆迁的前提是被拆迁人的思想工作没有做通，抵触情绪很大，而在实施行政强制拆迁前做好这些准备工作，保证拆迁工作的顺利进行至关重要。还应及时对上述参加行政强制拆迁人员的身份证件进行收集。
实施行政强制拆迁中，应认真履行公证员的职责，做到全面、客观、公正。对测绘人员的测绘行为及结果进行监督，并要求测绘人员提供书面的测绘结论，同时指导摄像人员对房屋、附属物及现状进行全面拍摄，对房屋结构、门窗、厨房以及附属设施等着重拍摄。清点被拆房屋内的财产时公证员不能脱离现场，要对清点过程及结果进行监督，公证员不应亲自清点财产，应由专人操作，做好清点物品的登记工作（对小件物品可归纳包装并挂签标码进行登记），同时要求摄像人员对清点过程及清点的物品进行全程摄像。清点结束后，由房屋拆迁管理部门负责将清点物品移交给被拆迁人，被拆迁人不接受或不在现场的，由拆迁人代为保管。拆迁人应通知当事人在一定期限内领取物品，逾期不领的，可办理提存公证。
如果强制拆迁现场混乱，测绘、清点及摄像人员不能按上述程序操作，失去控制，公证员应及时将情况反馈给现场指挥人员或申请人，及时处理，否则，应拒绝公证。在行政强制拆迁过程中，要认真做好现场公证记录，尽可能做得祥细，包括活动的时间、地点，强制执行的机关，被拆迁人是否到场，参加拆迁的相关部门，测绘、摄像及财产清点人员，被拆迁房屋的现场状况，产权人，房屋测绘、财产清点和摄像情况以及其它应当记明的事项。记录应由上述人员签字，被拆迁人拒绝签名的，应在记录中记明。当然，在城市房屋行政强制拆迁过程中有可能涉及其它事项的公证，如通知、文件送达等相关公证，公证部门也应认真办理。
另外，现实中很多地方的房屋拆迁管理部门，对城市违章建筑也采用了行政强制拆迁程序，笔者认为这种做法欠妥。违章建筑是指在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的建筑。虽然这些违章建筑建于城市国有土地之上，但对它的拆除不能适用条例的规定 ，条例第二条规定：“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例”，其条件之一就是需要对被拆迁人补偿、安置，而违章建筑系违法行为所至，是不予补偿的。前文已述，申请裁决的前提是拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。在拆除违章建筑时，因不符合该规定，拆迁人或被拆迁人是无权申请裁决的，相关部门更不能歪曲理解条例之规定，乱用、滥用行政强制拆除权。《城市规划法》及相关法律、法规没有赋相关的行政机关对违章建筑的行政强制拆除权。对违章建筑应由相关行政机关作出处罚决定，并按《城市规划法》第四十二条规定，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行，即违章建筑强制拆除权由法院行使，只能适用司法强制执行程序，任何行政机关都无权强行拆除。如果对违章建筑采用行政强制拆迁，公证机关应拒绝办理此类公证。
城市房屋拆迁是一项长期而艰巨的工作，在城市房屋行政强制拆迁中发挥好公证所特有的职能作用，对保证社会公众利益和绝大多数人的合法权益，维护行政执法的严肃性、统一性，体现执政为民，维护政府形象，树立政府权威，促进城市建设工作的正常进行，维护社会的稳定，构建和谐的社会影响甚大。



理解 • 尊重 •关心
——对罪犯思想教育的理性思考

杨春平


　对罪犯进行思想教育，是对罪犯教育改造的一个重要方法，也是教育改造罪犯的重要手段。在社会主义市场经济条件下，罪犯思想教育的内容 方式方法都面临着许多新的问题，新的情况，如仍沿用过去那些说教，讲大道理的方式，来达到罪犯的思想转变的目的已力不从心。基层中队干警经常反映‚一些罪犯不听话，难管；有的罪犯甚至发展到顶撞干警的程度。这种现象的出现是对我们传统的罪犯思想教育工作的挑战，迫切需要我们要改变目前的思想教育的方式，方法，树立新的思想教育观念。新时期对罪犯的思想教育工作，要必须做到以情感人，入脑入心，只有这样才能达到教育人，改造人，塑造人的目的。而要做到这一点，就要在尊重，理解，关心罪犯上下功夫，即：要树立尊重。理解 。关心罪犯的观念。
尊重，就是要尊重罪犯的人格。罪犯的人格谈不上完美，健康，高尚。罪犯的社会地位和作用不可能崇高或重大，但是，它是受到法律保护的。我国监狱法第七条明确规定：罪犯的人格不受侮辱，其人身安全、合法财产和辩护、申诉、控告、检举以及其它未被依法剥夺或者限制的权利不受侵犯。这实质上就是要求我们在执法过程中，依法保护罪犯的合法权益。尊重罪犯的人格，把罪犯当人看，这样做也是我国监狱机关实行人道主义的具体体现，也是我们相信罪犯能够改造好的基点。现实中，罪犯作为有七情六欲的人，他们从内心里希望人们把他们当人看待，获得必要的尊重，自己的人格不受侮辱。尊重罪犯的人格，把犯人当人看，罪犯自尊心才不会丧失，才有利于提高他们接受思想教育工作的自觉性。这就要求我们在做罪犯的思想教育工作中，切实树立教育对象是犯人但也是 人的观念，严格按照《监狱法 》的规定，尊重罪犯的人格，允许罪犯 述说怨屈，对自己的问题进行申诉。干警要注意加强自我修养，不要总以管理者自居，尽量在感情上拉近同罪犯的距离。尊重罪犯的人格，还必须关注罪犯的 需要，即把耐心教育同为罪犯办实事结合起来，力所能及地解决他们的实际问题。如现在在狱内开展的“三亲”工程、狱内爱心基金会、帮扶解困等活动，为罪犯解决了大量的婚姻纠纷、子女入学等实际困难，在对罪犯的思想教育中取得了良好的效果，增强了思想教育的实现性。要把对罪犯的形势、政策教育同罪犯的现实改造和前途结合起来，避免空洞乏味的说教和硬性灌输，让罪犯感觉到是对他进行教育，而不是把他们看成可有可无的“傻子”听众，这样才会增强思想教育的吸引力、说服力，罪犯才会增强接受思想教育的主动性和积极性。
理解，就是要理解每个罪犯的具体环境、个性和心理，即在思想教育工作中，要实实在在地为罪犯着想。要多从每一个罪犯身上找出一些可以理解的因素，多采用换位思考的方法，从犯人的角度多想想。比如，少数罪犯身体素质特别差，经常生病，劳动任务不能按时完成，这种情况下，我们管理者应该设身处地想一想，如果发生在自己身上，应该如何思考，能否以一颗平常心处理。建立在理解基础上的思想教育工作，犹如心理治疗中的当事人中心疗法，以教育对象为中心，重视其人格尊严，将思想教育的过程，当作教育者为教育对象设置的一种自我成长的教育机会。教育者站在教育对象的角度，去理解他们的感情，促成他们的成长；教育者不是单纯以理论去影响甚至强加于他，而是提供自然、和谐良好的环境气氛，促进教育对象发生思想上的变化。思想教育工作实践也证明，在解决罪犯的思想问题时，从理解罪犯的感情出发，顺着罪犯的思路谈下去，加上教育者适当的分析和见解，达到最终解决思想问题的目的。???
关心，就是对人满腔热情，诚恳宽厚。罪犯被判刑入狱，脱离家庭，离开亲人。在感情、生活等方面都渴望得到关心和理解，特别是当遇到家有危难之时或身体患病时，更是如此。思想教育工作中，教育者一定要关心罪犯的生活，了解罪犯的心理需求，注意罪犯的情绪变化，在法律和政策允许的情况下，要诚心诚意地为罪犯解决困难，努力为他们办实事。作为对罪犯关心的方式有多种多样，有时教育者一句带有人情味的话可以感动得罪犯流下眼泪，或者成为罪犯解决思想问题的转折点，这就是关心所带来的积极效应。比如，个别罪犯入监以后，家庭发生了变故，年迈的父母无人赡养，妻子离家而去，小孩辍学。这些情况一旦反馈到罪犯心里，犯人的第一个念头“出去”。我们的管理者如以常人之心及时做罪犯思想 工作，说服，安慰，积极与地方有关部门联系，帮助解决困难。这样，犯人不但不会想方设法脱逃，或许会对我们干警感激不尽。作为管理者要善于发现苗头性，倾向性问题，有针对性做好罪犯思想政治工作，做到“四必谈”，“四必看”，即：罪犯家庭变故的必谈，受处理的必谈，岗位调整的必谈，因种种原因有不满或消极情绪严重的必谈；对生病的必看，对家庭困难的比看，对家庭发生矛盾纠纷的必看，对发生意外事故的必看。
当然，理解，尊重，关心罪犯是从人性的一个侧面来考虑的，切不可因之而出现“妥协执法”现象，严格，公正，文明执法与理解，尊重，关心罪犯是监管改造工作不可偏废的两个方面。只有这两个方面一起抓，做到“惩罚与改造相结合”，才能达到感化罪犯、激励罪犯、教育罪犯的目的，提高罪犯改造积极性，进而达到提高改造质量，促进监狱安全稳定的目的。

作者单位：江苏省监狱管理局教育改造处
地址：南京市北京西路28号 邮编：210024