安徽省六安市人民政府


六安市人民政府关于颁布实施安徽六安淠河国家湿地公园管理办法的通知



各县区人民政府，开发区、试验区、示范园区管委，市政府各部门、各直属单位：
　　按照《国家湿地公园管理办法（试行）》相关要求，根据安徽六安淠河国家湿地公园保护管理的需要，经市政府研究，现将《安徽六安淠河国家湿地公园办法》印发给你们，并予公布，请遵照执行。





二○一一年六月二十一日





安徽六安淠河国家湿地公园管理办法

第一章　总　则

　　第一条 为规范安徽六安淠河国家湿地公园(以下简称“湿地公园”)的管理，严格保护与合理利用淠河湿地资源，依据相关法律、法规的规定，结合实际，制定本办法。
　　第二条 安徽六安淠河国家湿地公园经国家林业局批准设立，通过有效保护利用六安城区内湿地、人文历史和自然景观资源，形成集湿地保护、保育恢复、科普宣教、湿地功能体验、休闲娱乐于一体的国家湿地公园。
　　第三条 湿地公园位于安徽省六安市中心城市规划区内，东经116°23′17″-116°31′08″，北纬31°43′43″-31°51′20″，总面积2387.23公顷。　
　　第四条 湿地公园、外围保护地带与周边景观控制区以国家林业局批准的《安徽六安淠河国家湿地公园总体规划》划定的范围为准，由市政府依法向社会公布，并标界立碑。
　　第五条 湿地公园的建设，应当遵循“保护优先、科学修复、合理利用、持续发展”的原则。
　　第六条 湿地公园的建设应纳入到市国民经济和社会发展计划，其所需要的资金列入市政府财政专项预算。
　　第七条 任何单位和个人都有保护湿地资源、自然生态环境、人文历史风貌与湿地公园设施的义务，并有权举报、制止破坏行为。
　　第八条 建立表彰与奖励制度。市委、市政府对在湿地公园保护、建设与管理中做出重要贡献的单位和个人给予表彰与奖励。
　　第九条 建立湿地公园保护与管理的监督检查制度。市人民政府应当定期组织对湿地公园保护与管理工作的检查。被检查单位和个人应当如实提供有关情况和资料，不得隐瞒或拒绝。

第二章　管理机构

　　第十条 市林业行政主管部门应承担淠河国家湿地公园的组织、协调、指导和监督工作。
　　市政府依据本办法设立安徽六安淠河国家湿地公园管理委员会（以下简称“管委会”）。下设湿地管理局为日常办事机构。管委会负责主管湿地公园的保护、建设与管理等工作。发改、林业、财政、国土、规划、建设、环保、水利、文化广播等行政主管部门，应当按照各自职责，做好湿地公园的相关管理工作。

第三章　规划与建设

　　第十一条 湿地公园的规划是湿地公园保护、利用、建设和管理的法律依据。湿地公园的规划分为湿地公园总体规划与湿地公园保护、建设详细规划。
　　第十二条 编制湿地公园规划应当遵循以下原则:
　　(一)符合《国家湿地公园管理办法（试行）》等法律、法规的规定;
　　(二)与市城市总体规划、土地利用总体规划与市国民经济和社会发展计划相衔接;
　　(三)严格保护湿地公园的生态环境与人文历史风貌，改善环境质量，注重生态基础设施建设。
　　第十三条 湿地公园总体规划由管委会委托有资质的规划设计单位编制，经市政府批准施行，并报国家林业局备案。
　　管委会应当参与涉及湿地公园的各项专业规划和湿地公园外围保护地带、周边景观控制区所在区域规划编制的会审。规划编制过程中，可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。
　　第十四条 确需对湿地公园规划内容进行调整或变更的，应经市政府批准。
　　管委会应当说明调整或变更原规划的理由，制作影响评估书，通过报纸、电视和网络等媒体向社会公布。
　　第十五条 经法定程序批准后的湿地公园总体规划与详细规划是具有法律效力的规范性文件，任何单位与个人均应严格遵守。
　　第十六条 湿地公园内的建设项目应当严格遵守湿地公园的各项规划。凡有不符合湿地公园规划的建(构)筑物及其他设施，应当有计划拆迁。
　　湿地公园内建设项目的选址、布局、高度、造型、风格和色调等，应当统一规划、兼顾周围景观和环境。
　　湿地公园外围保护地带内各项建设，应当遵照本办法的规定以及湿地公园的规划，与湿地公园生态环境与人文历史风貌相一致。
　　第十七条 在湿地公园内进行建设的，建设单位应当在建设项目可行性研究阶段进行环境影响评价。
　　第十八条 湿地公园内的建设项目立项之后，其建设用地和建设工程的审批，按有关法律、法规规定的程序执行。
　　第十九条 严格限制在湿地公园内新建、改建、扩建住宅。
　　湿地公园内的危险房屋以及为改善湿地公园环境和基础设施建设需要拆除的房屋，由管委会负责安置。管委会根据市政府批准的《拆迁管理条例》的规定，制定具体的安置办法。湿地公园内已有的住宅应当逐步外迁。
　　第二十条 严格控制湿地公园内的建筑密度。湿地公园内现有建(构)筑物改建的具体办法由管委会制定，报市政府批准。
　　第二十一条 在湿地公园内从事下列建设活动的，管委会应会同有关行政主管部门进行审查:
　　(一)设置游船码头、观景台等旅游、休闲设施；
　　(二)恢复或新增石刻、碑碣；
　　(三)设置雕塑或塑造塑像;
　　(四)建设围墙、护栏、桥梁、铁塔等构筑物及工棚等临时建筑物;
　　(五)设置广告、宣传、指示标牌等户外设施；
　　(六)挖沙、取土、采伐等其他活动。
　　第二十二条 凡经批准在湿地公园内从事建设活动的单位和个人，应当采取有效措施，保护湿地景观资源和自然生态环境，建设活动结束后，应当及时清理场地，并恢复原貌。
　　第二十三条 湿地公园内的违法建(构)筑物应依法予以拆除。

第四章　保　护

第一节 生态环境保护

　　第二十四条 湿地公园内的河、塘、泉、池、溪等水体，竹木花草、野生动植物、土壤、地形地貌等生态环境，均属湿地公园内的生态资源，其原有的湿地生态机理，应严加保护。
　　第二十五条 应当保护湿地公园内的地形地貌。不得在湿地公园内从事砌石、填土、采矿、硬化地面、倾倒弃(废)土(物)等改变地形地貌的行为。因湿地公园自身设施维护、建设等需要改变地形地貌的，管委会会同有关行政主管部门进行审查。
　　第二十六条 应当保持湿地公园内的河、塘、泉、池、溪等水体的水流、水源的生态原状。
　　不得擅自占用、围圈、填埋、堵截、遮掩水体、水面等。确需进行整修、利用等人为变动的，管委会会同有关行政主管部门进行审查。
　　第二十七条 管委会应当制定湿地公园内的动植物资源保护管理规定，规范湿地公园内动植物资源的捕捞、采集行为，保护湿地公园内的动植物资源。
　　在湿地公园内采集野生动植物的物种、标本、野生药材、植物繁殖材料和其他林副产品的，管委会会同林业行政主管部门进行审查批准后，应在指定的范围、地点限量捕捞、采集。
　　第二十八条 禁止引进任何可能造成湿地公园生态环境破坏的外来物种。
　　管委会应当建立外来物种信息系统，并建立和及时更新入侵物种名录，防止有害物种的入侵、扩散。
　　加强本土物种种源的培育研究和可持续利用工作，鼓励采集和培育本土物种种子。
　　第二十九条 严格控制在湿地公园及其外围保护地带内抽取地下水。依照湿地公园的总体规划，管委会应当科学和合理地制定湿地公园范围内的地下水抽取管理规定。
　　第三十条 管委会应当鼓励和扶持具有淠河湿地特色的产业的发展。
　　第三十一条 管委会依据《中华人民共和国农药管理条例》的规定，制定农药等化学物品的施用、存放和保管的管理规定。鼓励使用高效、低毒的农药，采取自然生态的综合防治措施，以减少农业活动对空气和水体的污染。
　　第三十二条 管委会会同环境保护行政主管部门，根据有关法律、法规的规定，遵照湿地公园的规划，制定湿地公园内的污染防治管理规定，规范湿地公园内的环境保护工作。
　　在湿地公园、外围保护地带和周边景观控制区内，禁止建设污染环境的工业生产设施，禁止新建大型的排污设施和设置废弃物倾倒区和填埋场。
　　严格控制影响湿地公园环境质量的污染物排放，使湿地公园的环境质量达到国家标准和地方标准。
　　第三十三条 管委会应当做好湿地公园的植树绿化、护林防火，防止有害生物入侵和灾害防治工作，切实保护好植被和动、植物物种的生长、栖息条件。
　　第三十四条 禁止违法砍伐、移植、损毁以及擅自修剪等行为。确需砍伐、移植、修剪树木的，管委会会同有关行政主管部门进行审查。

第二节 人文历史风貌保护

　　第三十五条 湿地公园内的特色建筑、文物古迹、历史遗址、石雕石刻等人文历史风貌及其所处的环境，均属湿地公园内的人文历史风貌资源。人文历史风貌的保护应当遵循修旧如旧的原则。严禁改变湿地公园内历史遗址的原有风貌，禁止增设与其无关的设施。
　　第三十六条 严格保护湿地公园内的古树名木。管委会应当依照《六安市古树名木保护办法》制定湿地公园内古树名木保护的具体规定，对湿地公园内的古树名木登记造册，并安排专项保护资金。
　　第三十七条 严格保护湿地公园内的文物。管委会应当制定湿地公园内的文物保护的具体规定，建立文物保护制度。
　　凡列入湿地公园文物保护范围内的各种建(构)筑物、遗迹(址)等，其所有权不变，但所有权人不得对其损毁、擅自装修、迁移和拆除。

第三节 专项保护资金

　　第三十八条 湿地公园是社会公益事业，政府应承担湿地公园保护管理的责任，其建设管理资金应纳入市财政预算。
　　为保护湿地公园生态环境、人文历史风貌，管委会应依法设立安徽淠河湿地公园专项保护资金。
　　第三十九条 管委会应当从湿地公园的开发、利用及广告等收益中提取适当比例作为专项保护资金来源。鼓励境内外单位、个人和其他组织的捐赠。
　　第四十条 管委会应制定专项保护资金的具体使用规定，并报市政府批准。专项保护资金的用途仅限于湿地公园生态环境和人文历史风貌的保护。

第五章 利 用

　　第四十一条 严格遵照湿地公园的各项规划要求，在确保湿地资源的可持续性前提下，合理利用湿地资源。
　　第四十二条 管委会会同有关行政主管部门负责制定湿地资源利用类型、潜力、强度及方法的评估和划分标准，报市政府批准后予以公布，由管委会负责组织施行。
　　第四十三条 管委会应当积极组织开展湿地资源保护和利用的研究，建立和完善湿地保护及利用技术推广体系，推动湿地保护和合理利用工作的开展。
　　第四十四条 合理利用湿地公园的生态自然资源，不得改变湿地生态系统的基本功能，不得超出资源的再生能力或者给野生植物物种造成永久性损害，不得破坏野生动物的栖息环境。
　　第四十五条 人文历史风貌应当以保护为主，适度对其加以利用。人文历史风貌应以参观、游览和科考方面的利用为主，严格限制将其用作商业活动。
　　第四十六条 应当科学与合理地确定各景区、景点的环境容量、游览接待容量、年可游天数和游览线路，根据游览的实际需要，对湿地公园部分地段的游览线路实行限定。
　　严禁开设与湿地公园保护方向不一致的参观、旅游、运动项目。在湿地公园内组织参观、旅游、体育运动活动的，应当按照批准的旅游路线、区域、范围进行。
　　第四十七条 严格遵循合理利用的原则，确保湿地公园的生态效益优先，管委会应当根据湿地生态容量和生态平衡的需要，对重要区域实行定期封闭轮休。

第六章 管 理

　　第四十八条 进入湿地公园的游客和其他人员，应当服从管委会的统一管理，自觉遵守湿地公园的各项规定，保护湿地资源，爱护公共设施，维护环境卫生和公共秩序。
　　第四十九条 管委会应当在湿地公园内设置公共信息标志。公共信息标志的设置和维护必须符合国家的有关规定。
　　第五十条 湿地公园各项服务的收费应当控制在合理的水平上。湿地公园的各项收入应当用于湿地公园的维护和建设。
　　湿地公园门票和各项服务收费价格的调整应当符合法定程序，由物价行政主管部门组织价格听证，并依法确定价格。湿地公园应对老年人、学生、残疾人、现役军人和教师等游客按有关规定给予优惠。
　　第五十一条 湿地公园应当逐步建立起湿地资源有偿使用制度。以湿地资源为依托从事经营活动的单位和个人，应当缴纳湿地资源补偿费。在湿地公园进行建设的单位和个人，除直接用于公用基础设施建设的投资项目外，必须缴纳公用基础设施配套费。
　　第五十二条 针对湿地公园易发的火灾、溺水等事故，管委会应当建立完整的安全防范制度，制定应急预案，并设置各种必要的安全设施。
　　发生安全事故时，管委会应遵照应急预案，及时采取救援措施。因湿地公园安全管理不完善所导致相关人员的人身、财产等损失，由管委会承担赔偿责任。因行为人自身过错或者不可抗力原因所造成的人身、财产等损失由行为人自己承担。
　　第五十三条 湿地公园内商业服务网点的布局，应遵循统一规划、控制规模、方便顾客的原则。管委会应当制定湿地公园内商业管理的具体规定。
　　第五十四条 凡需在湿地公园内从事经营的经营者，应先征得管委会的同意，经工商行政等部门许可后，持有关证照，在商业服务网点规划确定的区域或设施内经营。禁止擅自搭棚、设摊、设点、扩大经营面积等行为。禁止在营业区域、地点外揽客、兜售商品或提供服务等行为。
　　第五十五条 管委会应当制定湿地公园内交通管理规定。
　　第五十六条 湿地公园内举办宣传、演出、咨询、展览等公众活动，内容应健康、文明，并遵守有关法律、法规、规章的规定。
　　第五十七条 管委会应根据市政府的有关规定，严格控制湿地公园内的常住、暂住人口。
　　第五十八条 管委会应当加强湿地公园内的环境卫生管理，建立环境卫生责任制。
　　第五十九条 湿地公园内建(构)筑物的外观应当保持与景观相协调的物饰。建(构)筑物的外墙、屋顶、平台、阳台、窗栏等处不得设置、堆放、吊挂破坏景观、有碍观瞻的物品。
　　第六十条 湿地公园内的私有构(建)筑物由相关行政主管部门依法处置。

第七章 法律责任

　　第六十一条 违反湿地公园规划或本办法的规定，违法审批建设项目的，批准文件无效，已进行建设的，由市政府责令限期拆除，恢复原状。对直接责任人员和负有责任的领导人给予行政处分;构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
　　第六十二条 违反本办法第二十一条规定的，责令其停止违法行为，限期拆除。严重违反湿地公园规划的，依据《中华人民共和国城市规划法》、《安徽省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》的规定给予相应处罚。
　　违反本办法规定进行违法建设的单位或个人，在接到责令停止违法建设的决定后，应当立即停止施工。继续违法施工的，由做出责令停止违法建设决定的机关予以制止，并拆除继续违法建设部分的建(构)筑物和其他设施。
　　第六十三条 违反本办法第二十五条规定，责令其停止违法行为，恢复原状，并依法给予相应的经济处罚。违反其他法律、法规、规章的规定，由有关行政主管部门依法给予法律制裁。
　　第六十四条 违反本办法第二十六条规定，占用、围圈、填埋、遮掩水体、水面行为的，责令其限期改正，恢复原状，并按非法侵占的水域面积依法予以相应的经济处罚。堵截水体、水面的，责令其限期改正，恢复原状，并依法给予相应的经济处罚。
　　第六十五条 违反本办法第二十七条和第二十八条规定的，责令其停止违法行为，没收非法工具和违法所得；造成损害的，还应立即采取补救措施，赔偿经济损失，并依据有关法律、法规给予处罚。捕猎野生动物或擅自捕捞水生动植物的，没收捕猎工具、捕猎物和违法所得，依法并处罚金。
　　第六十六条 违反本办法第二十九条的规定，擅自引进外来物种的，责令其停止违法行为，恢复原状；对于引进破坏湿地公园生态环境的入侵物种的，除责令其停止违法行为、恢复原状外，依法并处罚金。
　　第六十七条 违反本办法第三十条规定的，责令其停止违法行为，限期改正，依法并处罚金。
　　第六十八条 违反本办法第三十二条的规定，超过国家和地方规定的污染物排放标准的，由环境保护行政主管部门依照有关法律、法规和规章的规定追究行为人的法律责任。
　　第六十九条 违反本办法第三十四条规定的，责令其停止违法行为,限期改正,采取补救措施,并依法给予相应的经济处罚,造成损失的还应赔偿经济损失。
　　第七十条 违反本办法第三十七条规定的，责令其停止违法行为，恢复原状，并根据《中华人民共和国文物保护法》第六十六条的规定，处以5万元以上50万元以下的罚款。
　　有其他违法行为的，依据有关法律、法规、规章的规定追究行为人的法律责任。
　　第七十一条 违反本办法第五十四条规定的，责令其停止违法行为，恢复原状，并按以下规定予以处罚: 在湿地公园内擅自搭棚、设摊、设点、扩大经营面积等行为的，依法并处罚金。
　　在规定的营业区域、地点外揽客、兜售商品或提供服务等行为的，依法并处罚金。
　　第七十二条 违反本办法第五十五条规定的，责令其限期改正，并按以下规定予以处罚:
　　(一)车辆、船舶未经批准，擅自在公园内营运、行驶的，处以200元以下的罚款;
　　(二)驾驶员未经批准，擅自在公园限驶区内驾驶车辆、船舶的，处以200元以上1000元以下的罚款;
　　(三)车辆、船舶未按指定路线行驶或未在规定地点停放的，可处以200元以下罚款。
　　第七十三条 违反本办法第五十六条规定的，立即责令其停止违法行为，并限期改正，并对行为人处以2000元以下的罚款。造成湿地公园生态环境或人文历史风貌损害的，行为人应当承担赔偿责任。
　　第七十四条 违反本办法第五十九条规定的，责令其停止违法行为、限期原状，并可处以20元以上200元以下的罚款。
　　第七十五条 违反本办法第六十条规定的，责令其停止违法行为，限期恢复原状，并可处以2000元以下的罚款。
　　第七十六条 本办法规定的行政处罚，由管委会负责实施；法律、法规、规章规定由有关行政主管部门处罚的，按照法律、法规、规章的规定执行。有关行政主管部门可以依法委托管委会实施行政处罚。违反本办法的行为发生在外围保护地带和周边景观控制区的，由有关行政主管部门依照有关法律、法规、规章和本办法进行处罚。
　　第七十七条 当事人妨碍、抗拒行政机关工作人员依法执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定予以处罚;构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。
　　第七十八条 因管理不善造成公园生态环境破坏或人文历史风貌价值减损的，由市政府责令管委会限期整改，并依法追究有关人员的法律责任。
　　行政机关工作人员在公园管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或上级行政主管部门给予行政处分;构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

第八章 附 则

　　第七十九条 本办法自颁布之日起施行。




试论公安行政处罚告知程序

王胜宇


　　 一、告知的主体
　　公安行政处罚告知程序的主体和时间因案件适用程序的不同而有所差异。
　　1．简易程序的告知主体简易程序一般适用于事实清楚、案情简单、因果关系明确、危害后果轻微的公安行政案件。对这种案件，公安机关办案人员可以当场作出处罚决定。它体现了当场处罚的即时性和高效性。适用简易程序处理案件时，告知的主体应该就是当场作出公安行政处罚的办案人员。
　　2．普通程序的告知主体现在各级公安机关在行政处罚程序方面普遍建立了办案、审查与决定分开制度．除了适用简易程序予以处罚的案件之外，案件调查人员查明案件事实后，填写《处罚呈批表》，提出初步处理意见后交法制部门审核把关。法制部门提出审核意见，最后报公安行政机关负责人审查并作行政处罚决定，对案情重大或给予较重行政处罚的，则由公安机关负责人集体讨论决定。因此，在普通程序中，告知的主体到底是办理行政处罚的公安机关，抑或是处罚案件的具体经办人员，还是经办处罚案件的哪一个具体部门。有关规定中没有作出规定，导致了普通程序中告知主体不清晰的情况。
　　笔者认为，告知主体不应当是法制部门，而应当是公安机关的办案部门。在此，应当理解公安机关法制部门的地位和作用。虽然在案件呈批过程中要求法制部门签署意见，但是法制部门作为内部执法监督机构，只能就案件的事实是否清楚，证据是否确凿、充分，定性是否准确，处理意见是否适当，适用法律是否正确，程序是否合法，法律文书是否规范、完备等内容进行审核，其目的是为了保障案件质量。因此，行政机关的法制部门本身没有处罚权，更没有对办案部门提出的处罚意见的变更权。如果法制部门在审核过程中发现办案部门提出的处罚意见事实不清、证据不足、定性不准、处罚不适当、适用法律错误、程序违法或者法律文书不规范、完备，也只能向办案部门提出办案建议，一般不能变更。
　　二、告知的内容
　　1．告知内容的范围《行政处罚法》第31条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”从这条规定看，公安行政处罚告知的内容主要有四个方面：
　　 (1)作出行政处罚决定的事实,这种事实主要是行政处罚相对人应受到行政处罚的事实依据，即这种事实是行政相对人实施的违法行为事实且这种事实必须是法律规定应予处罚的事实。
　　(2)作出行政处罚决定的理由,这里所说的理由是指行政主体在行为人的违法事实和法律的客观性的基础上，对行政相对人所实施的违法行为与行政违法结果之间的因果关系，以及行政相对人是否应当受到行政处罚和应受何种处罚所作的一种客观分析。
　　(3)作出行政处罚的依据,这里所说的依据是指行政机关作出处罚决定的法律依据，即行政机关依据哪一部法律以及该法律哪些条款，对相对人作出行政处罚。
　　(4)行政处罚相对人依法享有的各种权利,由于法律对权利的具体范围未作出明确的规定，实践中人们对此有不同的理解。如有的学者认为，“当事人的权利”是指当事人依法享有的陈述、申辩的权利，不服行政处罚决定申请行政复议和行政诉讼的权利。有的学者认为，“告知权利的内容应当包括某执法人员回避，有权为自己辩解、陈述事实并提出证据，不服处罚时，可以申请行政复议或者提起行政诉讼等程序性权利”。有的学者则认为，应告知的“行政相对方的权利包括：要求听证的权利，申请回避的权利，拒绝回答无关问题的权利，提供证据的权利，申请复议的权利，提起诉讼的权利等”。笔者认为，行政处罚告知程序中，事先告知权利的内容范围，应限于申辩权、陈述权、申请回避权、要求听证权等诸项权利，而不应包括申请复议权和提起诉讼权。
　　首先，从告知程序的立法目的和作用看。《行政处罚法》设立告知程序，是为了限制行政权的恣意行使，保护当事人的合法权益，保障公民权利的同时提高行政效率。通过这一程序，赋予当事人知情权、陈述权、申辩权，使当事人在行政机关作出处罚决定之前，能够了解行政机关作出处罚决定的事实、理由和依据，并有机会进行申辩，提出自己的主张，从而维护自己的合法权益。同时，行政机关通过听取相对人的陈述和申辩，有利于了解案件全貌，避免行政机关可能产生的对当事人随意惩治、滥施处罚等行政专横现象，确保处罚决定的准确性、合法性，其着力点在于实现行政处罚公正．因此，在这一阶段告知申诉权、诉讼权，不符合告知程序兼顾行政效率与维护公民合法权益的原则。
　　其次，从《行政处罚法》的有关条款看。行政处罚法第39条规定行政处罚决定书应当载明的事项之一是：不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。这也说明告知复议权利和诉讼权应在向行政处罚相对人宣布行政处罚决定时，而不是在作出处罚决定之前。再次，从行政复议及行政诉讼性质上看。两者同属行政处罚事后救济性质法律制度，根本不可能介人到行政处罚过程之中，因此在行政处罚决定作出之前告诉当事人享有复议权和诉讼权没有太大的必要。另外，从行政处罚法第41条规定的内容看，告知的内容包括当事人的陈述权、申辩权，而不是申请复议权和提起诉讼权。
　　2．告知内容的质量要求公安行政处罚告知程序作为公安行政处罚的必经环节，这就必然需要对其内容的质量即告知内容的深度和广度提出一定的要求。具体说，可以从以下几个方面来把握：
　　(1)告知的内容应确保陈述和申辩制度得以顺利贯彻当事人的陈述、申辩和质证，主要是针对公安机关作出行政处罚决定的当事人违法事实和法律依据以及建立在事实和法律基础上的行政主体的主观分析判断，具有很强的针对性。因此，如果告知的内容不完整、不充分、不具体，当事人的陈述、申辩和质证就会失去具体的对象目标，这方面的制度就形同虚设。
　　(2)告知的内容应该合理、协调和统一．告知内容的各个要素即案情事实、法律依据、处罚理由、处罚决定、结果之间应一环紧扣一环，对它们之间的因果关系应从客观性、合法性、合理性等几个方而进行充分论证，排除不合理因素。使告知内容的各个要素从整体上保持合理、协调和统一，避免出现自相矛盾的现象。
　　(3)行政处罚告知的内容应明确具体行政处罚告知内容是否应该具体明确是告知程度的一个核心问题。有的人认为，告知的内容不应具体明确。其理由为：一是从环节上看，告知应在行政处罚决定之前，此时，行政处罚决定尚未形成，行政处罚要具体明确，就意味行政机关事实上已作出了决定，这在程序上是违法的。二是从告知主体的权限看，适用一般程序作出超过50元的罚款或拘留处罚决定的处罚权限都属于县市公安机关，而告知主体即案件调查人员则无权行使，因此事先如果告知具体处罚种类和幅度，属于案件调查人员越权行政。笔者认为，告知的处罚应明确具体，即应告知行政处罚的种类和幅度，具体阐述如下：
　　首先，它是行政处罚告知程序自身的必然要求。告知程序作为一种法律救济制度，它要求行政主体必须严格遵循，确保实体公正的实现。如果告知的内容特别是把事实和法律融为一体的公安机关的主观分析判断不具体，模棱两可，含糊其辞，就难以解释清楚主观分析判断的理由，这等于未说明理由。处罚当事人就难以及时地进行陈述和申辩，告知程序就可能流于形式。
　　其次，它有利于全面贯彻实施《行政处罚法》。一是告知相对人具体的处罚种类和幅度，其内容仅仅是案件调查人员的初步处罚建议，并非公安机关作出的处罚决定，因此，这既没有违反行政处罚法有关处罚决定前告知程序的规定，也没有越权作处罚决定。二是告知具体的处罚种类和幅度，有利于从制度上保障行政处罚法第32条有关“行政机关不得因当事人申辩而加重处罚”规定的贯彻。在公安行政处罚的实践中，要求建立一种合理的保障机制，建立一个参照标准，这一参照标准在环节上应建立在相对人申辩之前，在内容上应该具体规范。这样，当事人在自己申辩之后，对公安机关作出的处罚决定有进行比较评判的参照标准，使其认识到依法维护自己合法权益的申辩行为并未受到处罚，确信自己得到了公正的对待，从而更能从心理上和情感上接受教育。同时，还可以通过这种比较对公安机关执法活动进行监督。反之，如果不告知具体的处罚种类和幅度，那么，公安机关是否因相对人申辩而加重处罚仍然是任意的和捉摸不定的。这就必然偏离行政处罚法的立法本意。再次，行政处罚听证程序的启动，需要告知具体处罚的种类和幅度。从行政处罚法第42条规定的听证程序的适用条件和范围看：一是仅限责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款三种处罚。二是当事人与行政机关对违法事实及适用法律存在分歧，要求举行听证。因此，如果行政机关不告知相对人具体的处罚种类和幅度，相对人就无法主张听证权利，行政听证程序就难以启动，相对人要求听证的权利也就难以得到保障。综上所述，行政处罚中行政机关告知的内容应当明确具体。
　　三、告知的时间
　　《行政处罚法》第31条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”该条法规比较笼统地规定了行政处罚告知程序的时间。人们对此理解不一，一种理解为“在处罚决定书送达之前”；另一种理解为“在处罚决定书送达之时”；第三种理解为“在调查终结并提出初步意见之后送法制部门审核前，由办案单位完成。”笔者认为第三种理解具有较大的合理性，但无法解决当事人申请回避权的问题。因为如果在调查终结之后才告知当事人这一权利，而理应回避之人已参与了案件的调查，这样要么导致不公正的处罚决定的作出，要么重新调查。因此，告知时间应界定为在调查终结并提出初步意见之后行政处罚决定作出之前这一阶段，但告知当事人申请回避权应在调查开始时。
　　1．将告知时间界定在调查终结并提出初步意见之后(除告知申请回避权外)的理由根据《行政处罚法》第31条和相关条文的规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，告知当事人的内容有：作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及当事人依法享有的权利。除告知当事人申请回避权外，其余的内容都是在调查终结并提出初步意见之后才能确定。而如果在此之前告知，则行政机关根本无法确定告知哪些事实、理由及依据，也不能确定是否需要告知当事人听证权，同时，当事人的陈述申辩权也因缺乏所针对的对象而无法行使。但告知当事人申请回避权的时间则应是在调查开始之时。
　　2．关于“在作出行政处罚决定之前”的含义笔者认为，它是指行政机关先履行告知义务，然后再作出行政处罚决定，即告知程序先于决定程序，而不是在处罚决定书送达之前或送达之时。通观《行政处罚法》，从整体上予以考察，是会得出此结论的。第一，该法第32条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩 而加重处罚。”从此条规定来看，首先，当事人的陈述和申辩必须是有针对性的，否则成为无的放矢，其针对的就是行政机关已告知的事实、理由及依据。如果行政机关不先行告知，当事人就无法进行陈述和申辩，行政机关则缺乏复核和采纳的对象；其次，行政机关不得因当事人申辩而加重处罚”的规定也从反面说明了申辩和处罚之间存在先后关系。总之，这条规定体现了行政处罚程序中的“先调查、后裁决”的原则。第二，该法第41条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或申辩权利的除外。这条规定说明：要行政机关不告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据或拒绝当事人的陈述、申辩，行政处罚就不能成立，前者与后者之间存在着时间上的先后性。第三，该法第42条规定了听证程序。根据该条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照和较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有申请听证权，当事人一旦申请则会启动听证程序，听证又是围绕“违法的事实、证据和行政处罚的建议”进行的，且听证笔录是行政机关作出行政处罚决定的根据。这一系列环节再次说明了行政机关履行告知义务应先于行政处罚决定的作出。总之，“在作出行政处罚决定之前”是指行政机关履行告知义务的程序先于行政处罚的决定程序，这是对《行政处罚法》合理理解的结果，是保证行政处罚决定的合法性和合理性以及保障当事人合法权益的应有之义和当然要求。
　　四、告知的形式
　　告知的形式，即公安机关在作出具体行政行为时采用何种方式告知当事人。根据不同的阶段，不同的标准，可将告知分为口头告知和书面告知。口头告知是指公安机关在实施行政处罚时，以口头的方式，告知行政相对人某种事项或理由，不作文字记载的形式(如向当事人表明执法身份的形式，以及作出具体行政行为时向当事人说明理由都采用口头告知的形式)。书面告知是指公安机关在实施行政处罚时，依法以制作《权利告知通知书》和《告知笔录》等方式告知行政相对人作出具体行政处罚的事实、理，由及依据等内容。不同的程序中采用不同的告知形式。
　　1．在简易程序中,在作出当场处罚决定前,将处罚依据的事实,依据的法律,应承担的法律责任等,向处罚相对人口头告知,在处罚相对人无异议时方可作出行政处罚裁决。
　　2．在一般程序中,公安机关在调查取证的基础上,作出行政处罚决定前,应告知当事人作出具体行政处罚决定的事实、理由和依据,以及当事人依法享有的权利等内容，以制作《权利告知通知书》或《告知笔录》等形式告知。


北安市人民法院 王胜宇