抢劫罪的手段行为的定性

力声


　　一、从案例看抢劫行为，明晰抢劫手段
　　15岁的胡某，随同成年男子马某拦截一骑电动车的女子李某，胡某掰开李某扶车的手，推开李某，骑走李某的电动车。李某事后陈述，因对方夺车很突然，所以没想到要反抗，也因害怕，所以在对方来掰手时就顺势下了车，对方随即骑走该车。被害人李某报案，经公安机关侦查以抢劫罪送检察院起诉。检察院在起诉书中认定“被告人采取暴力的方法劫得电动车一部。”最后，法院判决胡某犯抢劫罪，判处有期徒刑六个月，缓刑一年。
　　对于本案，检察院认定的罪名是否正确，法院的判决是否适当，笔者有以下看法：
　　首先，本案被告人胡某采取的行动，主要是想夺取电动车，其行为的对象是车辆而不是受害人李某的人身。其次，胡某实施的掰手机推人行为，都不是要对李某的人身实施强制，而且也远没有达到让李某无法反抗的程度，而且在这过程中胡某及其同伙马某并未对李某采取言语威吓，也没有其他对李某进行威胁的行为。最后，以李某的陈述和当时的反应看，李某在案发时没有受到威胁，也未受到人身伤害，她所感到的“害怕”并不是因为对方的暴力行为或威胁，而是因为突然所以没想到要反抗。本案中，被告人所采取暴力行为的强制力和破坏力都不足以排除受害人的反抗，说是一种强力更为合适，因而其行为更符合抢夺罪的构成。根据我国刑法第17条规定，已满十四周岁不满十六周岁的人，只有犯故意杀人、故意伤害致人重伤或死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投放危险物质罪的，才需要承担刑事责任。也就是说，本案被告人胡某应该认定为无罪。故而，明晰抢劫罪的手段行为，是维护法律权威正确适用法律及保障当事人合法权益的有力杠杆。
　　二、抢劫罪手段行为概述
　　（一）抢劫罪手段行为的基本内涵
　　抢劫罪的手段行为，具体而言，指的是行为人在实施抢劫行为的过程中所采取的手段、方式或者方法，即行为人通过什么样的方式非法取得被害人财物的，从而使受害人脱离对其所有财物的占有和支配。
在抢劫行为过程中，行为人抢劫的目的是取得财物，而采取何种方式占有或者获取财物是手段，只有将二者结合起来，才能构成一个抢劫行为，才可能以抢劫罪加以论处，追究其刑事责任。因此，抢劫行为是一种复合行为，司法机关在对一个行为是否以抢劫罪定性时，应全面、综合评析。
　　（二）抢劫罪手段行为方式及其认定
　　1.抢劫罪手段行为方式
　　我国刑法第263条明确规定：暴力、胁迫或者其他方法是抢劫罪的手段行为。一个抢劫行为的完成不仅需要行为人抢劫的方法行为和目的行为的结合，还应以暴力、胁迫或者其他方法作为抢劫罪构成要件的判断基准，以利于在具体的司法实践中能够更好有效地操作，推进法治的真正突显。
　　2.抢劫罪手段行为的认定
　　抢劫行为是一种复合行为。其中侵犯公民人身的暴力、胁迫或者其他方法是抢劫罪的手段行为，侵犯财产的非法谋财行为是抢劫罪的目的行为。而在司法实践中也存在关于抢劫罪行为界限仍存在很大争议，为此，在司法实践中也存在关于抢劫罪行为的认定问题。
　　（1）日本对抢劫手段行为的认定
　　日本刑法第236条第1项规定：使用暴行或者胁迫强取了他人的财物的人，处五年以上的有期惩役。此项犯罪为狭义的强盗罪，相当于我国的抢劫罪。强盗罪者，以暴行胁迫强取财物之罪也。强取者，抑制所持者之反抗而转移财物之所持之谓也，而有形地抑制反抗者所谓暴行也。如制缚他人，甚乃杀伤之而夺取财物者，其无形地抑制反抗者即所谓胁迫也。
　　①暴行的程度
　　暴行、胁迫是作为强取财物的手段而使用的，是狭义的暴行、胁迫，它必须达到足以抑压对方反抗的程度。施加未达到该程度的暴行、胁迫使人交付财物的，是恐吓罪。
　　关于暴行、胁迫是否达到足以抑压对方反抗的程度，不应根据行为人是否预见了能够抑压对方的反抗或者被害人感到了何种程度的恐怖这种主观标准来判断，而必须抽象地论定，需要按照具体情况，综合考虑行为人和被害人的人数、年龄、性别、性格、体格等，以及犯行的时间、场所、暴行胁迫本身的形式，特别是有无使用凶器，在使用凶器时也要考虑凶器的种类、用法等，客观地判断其暴行胁迫是否达到能够抑压对方反抗的程度。比如虽然是白天的公路上，但是，那里既无行人也无住家在附近，几乎没有求助之术，三名壮男围住一名女子，其中一名男子用包在手帕中的玩具枪抵在被害人的腋边，一边说“不准动”，一边把手腕往上拧。这样的行为日本判例认为存在足以抑压被害人反抗之程度的暴行胁迫。而对在夜间向高速行驶的汽车仍拳头大的石头的行为，判例认为尚不足以抑压反抗。因此，只要暴行、胁迫达到足以抑压对方反抗的程度就够了，不需要实际上由其抑压了对方的反抗。
　　②暴行的指向对象
　　日本刑法中本罪的暴行只要是指向人所行使的有形力就够了，并不需要直接对人的身体实施。即使是对物施加的有形力，只要其能够抑制被害人的意思、行动自由并能够抑压其反抗，就可以视为是本罪手段的暴行。并且只要暴行胁迫的对方是成为强取财物障碍的人就够了，并不需要是财物的所有人或者占有人，而且，也不需要时具有充分意思能力的人。
　　③暴行、胁迫使用的目的
　　本罪中的暴行胁迫必须是作为强取财物的手段而使用的。起初仅仅以暴行胁迫的意思而实施了行为的人，在作为其结果而抑压了对方的反抗后，又产生了夺取被害人财物的意思而夺取了其财物时，不是强盗罪，而应该认为是暴行最、胁迫罪与盗窃罪的并合罪。不过，产生了夺取财物的意思后又进而施加暴行、胁迫，使抑压对方反抗的状态得以持续而夺取了其财物时，成为强盗罪。关于暴力、胁迫程度，日本学者认为暴力必须达到抑制被害人反抗程度才能构成抢劫罪，并且认为与敲诈勒索罪的区别在于二者暴力、胁迫的程度不同。后者暴力、胁迫是使对方产生恐惧心理。笔者认为抢劫罪与敲诈勒索罪同属利用意思瑕疵的犯罪，区分二者只能以影响意思瑕疵程度为标准，而影响意思瑕疵程度无非是暴力、胁迫等对意思作用程度的不同而已。由此看来，日本刑法对抢劫罪的暴力、胁迫要求达到足以抑制被害人反抗程度并以此区别于敲诈勒索罪比较科学、合理。
　　（2）我国对抢劫手段行为的认定
　　①我国对暴力行为的认定
　　“暴力”有广义和狭义之分。广义的暴力是指对人为一切有形力之不法行使。如我国刑法第12条规定的暴力危及飞行安全罪中的“暴力”就是从广义上定义的。狭义的暴力是指对人之身体为有形力之不法行使。如我国刑法第121条规定的劫持航空器罪中的暴力，行为人实施抢劫所采取暴力的目的是为了排除或压制被害人的反抗，以便迫使他人当场交出财物，或者当场劫取他人财物。可见，抢劫罪中的暴力，一般只限于对人身实施。司法实践中，暴力一般是针对财物所有人、保管人、持有人实施的，但也存在针对财物所有人、保管人、持有人以外的“在场人”实施暴力，逼迫财物所有人、保管人、持有人当场交出财物或取走其财物的情况，这种情况一般是不构成抢劫罪的。因为针对财物所有人、保管人、持有人之外的在场人实施的暴力达不到使财物所有人、保管人、持有人被迫交出财物的目的，不符合抢劫罪的暴力取财的本质特征，但是如果“在场人”与财物所有人、保管人、持有人有利害关系，则可构成抢劫罪。
　　行为人在实施抢劫罪过程中，所采用的暴力行为在司法实践中通常表现为行为人对被害人进行捆绑、殴打、扭抱、强力禁闭、伤害甚至杀害等。在认定这里的暴力行为时，应该注意：其一，这种暴力行为必须是为了抢劫财物而当场实施的。其二，这种暴力行为所指向的对象一般是财物的所有人、保管人或者持有人本人，但在特殊情况下，也可能是在场的与财物所有人或者保管人有亲属或者其他亲密关系的人，但不能是与目标财物无关的其他人。
　　行为人实施暴力的目的是为了排除或压制被害人的反抗，以便迫使其当场交出财物或者当场劫取被害人的财物。因此，如果行为人基于其他目的而对被害人实施暴力，临走时起意当场占有其财物的，即使这种暴力行为在客观上为行为人当场占有财物提供了便利条件，也不能视为抢劫方法的暴力，对这种占有财物的行为也不应定为抢劫罪。但是，如果行为人起初基于其他目的而实施暴力行为使被害人处于受强制的情况下，在这种强制行为仍在继续过程中而实施取财行为，应当成立抢劫罪。为此，判断行为人在实施犯罪过程中所实施的暴力行为是否符合抢劫罪中的暴力，应将行为人的强制行为与劫取财物行为之间是否具有关联性作为抢劫罪成立的一个标准。
　　犯罪的程度决定责任的大小以及刑罚的轻重。我国刑法对抢劫罪中的暴力、胁迫达到何种程度并无明文规定。“我国刑法理论与司法实践一般不主张要求暴力达到抑制被害人抵抗的程度，认为只要行为人有抢劫的意图，并且为了占有财物而对被害人施加暴力，一般就应以抢劫罪论处”。
　　作为抢劫罪方法的暴力，只是作为劫取财物的手段而使用的。因此，暴力只要达到足以抑制对方放抗的程度即可，不要求实际抑制对方的反抗，更不要求达到危及被害人生命与健康的程度。
　　②胁迫行为的认定
　　抢劫罪的胁迫行为，是指对被害人以当场实施暴力相威胁，迫使其当场交付财物或者任由行为人当场抢走其财物的行为。胁迫的目的是使被害人产生恐惧的心理，从而五防护意识的交出或者被行为人强行劫取财物。我国现行刑法对抢劫罪的胁迫行为未做任何解释，根据抢劫行为的特质，认定抢劫罪中的胁迫，需要把握以下几点：
　　首先，胁迫内容的暴力性。胁迫是以暴力为后盾的，只要行为人实施的胁迫足以令被害人感到恐惧，并且难以抗拒就行够了。
　　其次，胁迫方式具有即时性。行为人以暴力威胁被害人，如果不交出财物则当场立即施暴。如果以将来施暴相威胁，则不构成抢劫罪。胁迫的方式多种多样，至于采取何种具体的方式，应在实践中结合具体的案件进行分析，做出适当的处理。
　　再次，胁迫目的的特定性。行为人实施胁迫的目的是为抑制被害人反抗，当场夺取或者迫使被害人当场交付财物。如果行为人故意制造恐怖威胁他人，不是为了排除被害人的反抗，而是意图引起混乱，乘机窃取财物，则不构成抢劫罪。
　　第四，胁迫对象的直接性。行为人在抢劫过程中实施胁迫，直接面对被害人而进行。
　　③其他方法的认定
　　抢劫罪的本质是强取他人财物，为了强取通常会采用暴力胁迫等手段。因此，各国刑法规定较为严格，很多国家只将暴力胁迫最为抢劫罪的手段行为，没有规定其他方法。我国刑法规定还有“其他方法”。一般认为，抢劫行为的其他方法是指除暴力、胁迫外，对被害人施加某种力量使其处于不知反抗或者丧失反抗能力状态的方法当场劫取他人财物的行为。
　　为了实现罪刑均衡，抢劫手段行为中的“其他方法”不能脱离暴力与胁迫的范围界限，即行为人在实施抢劫过程中所采取的其他方法，必须是直接对他人的身体施加影响力，使他人身体受到强制或者使其身体机能发生变化、失去反抗的能力，使被害人不知反抗或者无力反抗，当场占有其财物。
　　三、抢劫罪中的暴力与其他罪名中暴力的区别
　　（一）抢劫罪与抢夺罪中暴力的区分
　　在我国刑法中，抢夺罪与抢劫罪都是公然夺取他人财物的犯罪，只不过，抢夺罪是趁人不备，出其不意夺走他人财物，或者利用财物所有人的某种状态，当场公开取走其财物。简而言之，抢夺罪是通过使财物所有人来不及反抗的方式获取财物。而抢劫罪是指行为人以暴力、威胁或者其他方法，强行劫取财物。因此，一般说来，抢夺罪与抢劫罪比较容易区分。但是，在抢夺财物的过程中，抢夺行为人并未使用其他方法，只是用力于财物而影响到财物所有人的身体而获取财物时，究竟应定抢劫罪还是抢夺罪就必然存在一个界限的问题。笔者认为，根据抢劫罪与抢夺罪的基本特点，这个界限只能是暴力的区分，从刑法对抢劫罪与抢夺罪罪刑关系的不同规定来看，正确把握两罪的暴力，对有关使用暴力获取财物的情形进行适当处理也是很有必要的。
　　从犯罪行为中的暴力行为来看，作为抢劫罪与抢夺罪相联系、使抢夺罪转化为抢劫罪的桥梁，“暴力”具有突出的作用，自然也就成为研究抢劫罪和抢夺罪区别的重中之重。对于暴力的含义，学界存在不同认识。有学者把暴力分为三层：1、广义的暴力。即非法实施有形物理力的所有类型(包括威胁使用的暴力)。其对象可以是人，也可以是物；可以针对被害人本人，也可以针对在场的其他人。暴力的内容，可包括从一般的殴打、轻微伤害到最严重的故意杀人、故意伤害。这种最广义的暴力，不以达到直接抑制被害人的反抗的程度为判断的标准。2、狭义的暴力。是指对人身施加有形物理力，即不包括对物体实施的有形力；暴力的程度，也不要求对人身造成一定的伤害结果，但应具有比较强的对人身的强制性，而且不排除造成伤害、死亡的可能性。3、最狭义的暴力。同样是指对人身施加的有形物理力，不包括对物体实施。但暴力的程度强于狭义的暴力，通常情况下，具有达到足以抑制被害人反抗的程度，但实际上是否抑制被害人的反抗，不影响犯罪的成立。该学者同时认为，抢劫罪中的暴力方法，是指对于被害人的人身实施的打击或强制，目的是为了排除或抑制被害人的反抗，以便当即夺取(或者迫使其交出)财物。众所周知，以侵犯他人人身权利的方式来实现非法占有他人财物的目的，是抢劫罪而非抢夺罪的根本特征。抢劫罪中的暴力方法，是指对于被害人的人身实施的打击或强制，目的是为了排除或抑制被害人的反抗、以便当即夺取（或者迫使其交出）财物。暴力的程度，不要求实际上达到危及人身健康、生命或迫使被害人不能反抗的程度。因为行为人实施暴力的意图在于排除被害人的反抗能力和勇气，当暴力以此为目的，并针对财物持有者的身体实施，就应当认定是抢劫罪的暴力手段。由此可以看出，抢劫罪的暴力应属于最狭义的暴力。也有学者主张抢夺罪的夺取行为也可以采取暴力的方式实施，但也认为抢夺罪与抢劫罪中的暴力有所不同，该学者认为，抢夺罪与抢劫罪的暴力不应有程度上的区分，其区别在于各自的危害不同。具体而言，抢夺罪中的暴力一般只是危害到财产所有权，而抢劫罪中的暴力既侵犯了财产所有权，又侵犯了人身权。所以，从行为侵犯的客体来区分抢夺罪与抢劫罪的暴力无疑是正确的，但是刑法理论界和司法实务界通常认为抢夺罪是一种非暴力取财行为，如果认为抢夺行为可以以暴力方式实施而又不与抢劫罪中暴力予以程度上区别的话，会造成司法适用的混乱。因此，抢夺行为不宜解释为暴力方式取财。而抢劫罪中的暴力，一般是指行为人对被害人的身体实施打击或强制，其在多数场合下表现为极为危险、凶残的杀伤行为，以使对方完全丧失反抗能力。暴力要最终指向人，但是可以不直接针对人，即使只对物施加有形力，如果能抑制被害人的反抗意识、行动自由，就是抢劫罪的暴力。即抢劫罪中暴力的对象是人而不是物，以侵犯他人人身权利的方式来实现非法占有他人财物的目的，是抢劫罪的根本特征。而抢夺行为则是指向财物，目的是将财物夺过来，而不是有意识地对他人的人身加以侵害。
　　（二）抢劫罪与敲诈勒索罪中暴力的区分
　　抢劫犯不仅面对被害人直接以当场实现侵害行为(暴力)相威胁，而且强迫被害人必须当场交出财物，因而往往使被害人处在人身权利与财产权利难得两全的极度紧迫的危险状态，也就是说，被害人只能在要么交出财物，保住人身安全，要么不交财物而立即遭受被伤害甚至被杀的危险之间当场做出选择。可见抢劫罪具有严重的危害性。 刑法对于罪名的设定与划分是按照行为人的行为所侵犯的法益和社会危害性的程度。法治社会的建设不仅要依照罪刑法定的原则，但同时要记得：罪责刑相适应原则也是刑法的基本原则之一。当场使用暴力进而当场取得财物也可以构成敲诈勒索罪，而传统的刑法理论认为敲诈勒索罪与抢劫罪的最大区别在于行为人的行为是否同时符合“两个当场”。在司法实践中的该种行为的性质认定就容易混淆，该如何界定是敲诈勒索罪还是抢劫罪呢？那就要视暴力行为的程度如何，敲诈勒索的暴力手段必是“轻微”，不足以抑制被害人反抗。理论界都认同的，抢劫罪的目的是“劫取财物”，因此实现目的的手段，也就是暴力行为，必须是直接作用于人身，才能使被害人“不能反抗”，最终达到当场强夺财物的目的。敲诈勒索的取财行为也即目的行为是“索要财物”，其基本结构是：行为人以不法所有的目的对他人实行威胁—被害人产生恐惧心理—被害人基于恐惧心理做出的处分财产的决定—行为人取得财产。因而笔者认为，行为人是通过对公私财物所有人实行精神上的强制，使其产生畏惧心理，不得已而交出财物。被害人虽不甘愿，但也是自己交出财物的，并非被“身体强制”而夺走的。当然被害人还可以选择不按行为人的要求去做，有自由选择的空间，选择去承担所不好的后果。此种轻微暴力手段的作用不是用来排除被害人的身体反抗，而是用来对被害人的心理进行施压，从而使被害人经过权衡以后放弃反抗，交出财物。正如耶赛克和魏根特所言“抢劫针对自由、所有权和占有权；勒索针对意志自由和财产。”因此，即使是使用暴力的方法实施敲诈勒索行为，这种暴力也只能发挥使被害人“不敢反抗”的作用，而不能是暴力直接强制人身使被害人“不能反抗、不知反抗”。且暴力的两种情形——无论是针对人身的暴力还是针对人身以外其它对象的暴力，都可以起到对被害人心理上施压，起到被害人“不敢反抗”的作用。“在以取得财物为目的而使用暴力的场合，区分本罪与抢劫罪的关键是看暴力的程度，如果暴力没有达到抑制他人反抗的程度，就构成本罪；反之，则构成抢劫罪。”
　　实践中，如何认定“足以抑制被害人反抗”也是需要解决的问题之一。笔者认为，一般应从暴力、胁迫的形态、手段、时间、场所、被害人的年龄、性别、体力等因素，结合“犯罪分子是否准备以实施暴力为取财的前提、有无预谋实施暴力、有无为实施暴力积极准备工具、在犯罪时有无以行为或者语言表现出即将实施暴力、在被害人反抗时有无使用暴力手段制止被害人的反抗、在被害人失去反抗能力或者不敢反抗时有无强拿硬要等实际情况”综合认定，以一般人为标准进行综合判断。轻轻一个巴掌，发生在人来人往的大街上与深夜行走在乡间小路上的弱女子身上，性质迥异；以刀、棍砍砸武术高手意图劫取财物，根本抑制不了后者的反抗，但不影响抢劫罪暴力行为的认定。
文化部 国家计委 财政部


关于进一步加强基层文化建设的指导意见

文化部、国家计委、财政部
2002年3月27日

　　党的十五大以来，各地区、各有关部门高度重视社会主义精神文明建设，大力加强文化工作，城乡基层文化设施状况得到较大改善，文化生活进一步丰富，有力地促进了经济和社会的发展。但也要看到，目前基层文化建设仍比较薄弱。在部分农村，特别是一些经济欠发达地区，文化生活还很贫乏；一些地方愚昧迷信活动抬头，腐朽思想蔓延，“黄、赌、毒”等社会丑恶现象沉滓泛起；少数地方非法宗教活动猖獗，影响了社会稳定和基层政权建设。为进一步加强基层文化建设，用先进文化占领城乡阵地，现提出以下意见。

　　一、认真学习实践江泽民同志“三个代表”重要思想，高度重视基层文化建设

　　（一）基层文化建设是中国先进文化建设的重要方面，是推动先进生产力发展的重要因素，也是实现广大人民群众根本利益的重要方面。搞好基层文化工作，对于宣传党和国家的方针政策，加强党和政府与人民群众之间的血肉联系，在全社会培养健康、文明的生活方式，提高广大人民群众的思想道德和科学文化素质，具有重要作用。地方各级人民政府、各有关部门要认真学习实践江泽民同志“三个代表”重要思想，高度重视并大力推进基层文化建设。

　　（二）基层文化建设总体要求是：始终坚持中国先进文化的前进方向，大力弘扬民族优秀文化，摒弃落后文化，抵制腐朽文化。“十五”期间，以社区和乡镇为重点，全面加强文化阵地、文化队伍、文化活动内容和方式的建设，努力满足广大人民群众日益增长的精神文化需求。

　　二、加快推进基层文化设施建设

　　（三）文化设施是开展群众文化活动、传播先进文化的重要阵地，中央和地方各级人民政府要加大投资力度，加快文化设施建设，满足广大人民群众就近、经常和有选择地参加文化活动的需要。城市要在搞好群艺馆、文化馆、图书馆建设的同时，加强社区和居民小区配套文化设施建设，发展文化广场等公共文化活动场所。要在现有公共服务设施中开辟老年、少儿和残疾人文化活动场所，建设老年文化活动中心、老年大学（学校）、青少年校外文化活动设施和场所。要努力实现“县县有文化馆、图书馆”的目标。经济条件较好、人口规模较大的县可分设文化馆、图书馆；经济欠发达、人口规模较小的县可将文化馆、图书馆合二为一建设。农村要因地制宜建设乡镇文化站和村文化室；地广人稀、人口分散的少数民族地区、边疆地区、边远山区和农牧区要积极发展流动文化车、汽车图书馆和流动剧场等。全国万里边疆文化长廊建设要落实文化设施建设任务。民政部门实施的“星光计划”，要将资金落实到社区老年活动设施建设上，促进社区老年活动的开展。

　　（四）把文化设施建设纳入城乡建设整体规划，把群艺馆、文化馆、图书馆、文化站作为重点列入建设规划。各级城乡规划部门要会同文化部门，按照《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国土地管理法》规定和有关要求，在城镇建设中，统筹规划城镇文化设施建设。城市新建居民小区和经济开发区必须规划和配套建设相应文化设施。新建符合当地经济发展水平的非经营性文化设施所需用地，可以划拨供地的，地方人民政府应优先划拨；采用有偿方式供地的，应在地价上适当给予优惠。城镇建设确需征用文化设施用地，必须做到先建后拆，或建拆同时进行，要保证重建的文化设施规模不低于原有的规模。

　　（五）切实加强文化设施的管理和利用。完善群艺馆、文化馆、图书馆必要的设备和装备，加强对设备的日常维护保养。通过建立健全岗位责任制和工作目标管理责任制，完善综合服务功能，不断提高文化设施利用率。要防止文化设施被挤占、挪用，要坚决收回被挤占、挪用的文化设施。机关、学校、部队、企业的内部文化设施，凡有条件对社会开放的，要采取多种方式开放内部文化设施，为群众开展文化活动提供方便。要加强对城镇大型露天文化活动场所的管理和使用，各级文化部门要搞好活动的组织和安排。

　　三、努力建立一支稳定的专兼结合的文化队伍

　　（六）建立健全群艺馆、文化馆、图书馆和乡镇（街道）文化机构的工作岗位规范，逐步实行工作人员从业资格制度。充分发挥中央文化单位和省（自治区、直辖市）、地（市）、县（市）文化机构的积极性，尽快建立基层文化骨干培训网络，不断提高基层文化工作者的思想水平和业务素质。要改善队伍结构，以适应新形势下基层文化工作的需要。各地区、各有关部门要切实关心和帮助基层文化工作者解决工作、生活中的实际困难，保证工资的按时发放，提供必要的工作条件。

　　（七）积极推进基层文化机构人事制度改革。要逐步建立和完善能上能下、能进能出的用人机制和科学合理的人事管理制度。要采取有效措施，鼓励和吸引优秀人才到基层文化机构工作。在市县乡机构改革中，各地区、各有关部门要认真贯彻执行《中共中央办公厅 国务院办公厅关于市县乡人员编制精简的意见》（中办发〔２０００〕３０号）精神，结合当地实际情况，在乡镇设置集文化、宣传、广电、体育、科技培训等功能为一体的综合性宣传文化机构。同时，要积极解决农村电影放映队伍的编制问题。

　　（八）大力培养和发展民间文化队伍。积极鼓励民办社会文化团体、民办文化类非企业单位和文化经营户的发展，支持他们采取多种方式拓宽文化服务渠道，引导他们开展健康的文化活动。注意发挥民间艺人在活跃基层文化生活中的作用。逐步完善城市社区文化指导员制度，鼓励社区有文艺专长和组织才能的居民担任社区文化指导员，辅导和组织社区居民开展文化活动。建立和完善民间文艺团体注册登记和监督检查制度。在各类文化比赛和交流方面，民间文艺团体和民间艺人享有与公办文化事业单位及其人员的同等权利。

　　四、积极开展丰富多彩的文化活动

　　（九）利用现代科技推动先进文化传播。要建立和完善文化信息网络服务体系，加快网络服务平台建设，提高资源共享水平。要有计划有步骤地整合和开发现有图书、音像、信息等文化资源，以发展数字文化网络为突破口，为广大人民群众提供快捷、丰富的经济信息和文化服务。特别要从提高农民的阅读水平和质量入手，发展网络终端，普及网络应用知识，帮助农民脱贫治愚，使经济欠发达地区农村实现跨越式发展。

　　（十）积极繁荣社区文化。要充分利用街道文化站、社区服务活动室、文化广场等现有设施，组织开展丰富多彩、健康有益的文化活动，营造良好的文化氛围。积极发挥社区内的各种专栏、板报的宣传教育作用。因地制宜地搞好群众性歌咏活动。要高度重视并积极引导社会举办和群众自发组织的各种文化活动。

　　（十一）推进农村文化活动方式的创新。继续发展民间艺术之乡、特色艺术之乡和民族民间文化生态保护区，继承和发展民族民间传统特色艺术。充分利用农闲时间、集市和民族民间传统节日，开展生动活泼的文化活动。努力搞好农村电影发行放映工作，力争实现每村每月放映一场电影的目标。鼓励发展庭院文化。艺术表演团体、群艺馆、文化馆、图书馆、电影公司等要在文化、科技、卫生“三下乡”活动中发挥作用，深入基层为群众送戏、送书、送电影、送文化科技知识。要充分发挥流动文化车、文化小分队的作用，积极探索灵活多样、行之有效的文化下乡新方法和新形式。

　　（十二）加强对文化市场的培育和管理。各地区要根据经济、社会和文化发展的实际，制定文化市场建设、发展和管理规划，逐步建立与当地经济和社会发展水平相适应的内容丰富、健康规范的文化市场。积极引导群众的文化消费，扶持健康有益的文化活动。加强对娱乐、音像、演出等文化市场的管理，整顿和规范文化市场秩序，坚决制止传播各种色情、暴力、愚昧迷信等内容的违法活动。地方各级人民政府要加强文化市场的管理机构和稽查队伍建设，落实人员编制和日常工作所需经费，采取培训等方式，不断提高执法队伍的业务素质和执法水平。

　　五、切实加强领导并落实各项保障措施

　　（十三）地方各级人民政府要把基层文化建设纳入重要议事日程，切实加强领导。要把文化建设纳入当地国民经济和社会发展总体规划，所需经费列入地方财政预算。加强基层文化建设的主要责任在县（市）、区级人民政府。要继续开展创建文化先进县（市）活动，实施少儿文艺“蒲公英计划”和知识工程，落实《全国万里边疆文化长廊２００１年至２０１０年建设规划》。

　　（十四）切实加大对基层文化建设的投入。要确保文化事业经费的增长不低于当年财政收入的增长幅度；文化事业建设费的安排应向基层文化建设项目倾斜；保证有影响的重大群众文化活动的经费投入；对于群艺馆、文化馆、图书馆等公益文化事业单位的日常工作给予必要的经费保障；保证各级公共图书馆有一定数量的购书经费。要加大对基层文化基础设施建设、配套设备及其维修、流动文化车购置、文化信息网络建设、文化队伍教育培训、老年教育等经费的投入，特别要对西部地区文化事业发展予以重点扶持。要适当增加全国万里边疆文化长廊专项补助经费，加强对具体项目的论证和实施，最大限度地发挥资金的使用效益。要切实加强民族民间文化遗产保护，扶持有代表性和有影响的农村区域性民间民俗艺术活动、艺术项目，资助民族民间艺术的传承及其资料的抢救和整理等。保证每年为贫困地区、革命老区、少数民族地区、边疆地区乡镇文化机构集中配送一定数量的图书。

　　（十五）各地区、各有关部门要认真落实《国务院关于支持文化事业发展若干经济政策的通知》（国发〔２０００〕４１号）精神，切实搞好文化事业建设费的征收、管理和使用；建立健全有关专项资金制度；鼓励对社会公益性活动、项目和文化设施等方面的捐赠。有关部门要对现行文化经济政策的落实情况进行督促和检查。新闻媒体要加强对现行文化经济政策和法律法规的宣传。要研究制定新的政策措施，鼓励社会力量投资文化建设，逐步形成政府投入为主、社会多渠道筹资为辅的文化建设投入格局。切实加强民族民间文化遗产的抢救保护和开发利用，抓紧制定民族民间文化保护的政策法规。