对人大行使监督权的思考
沈庆中

　　要实行依法治国，就必须充分发挥人民代表大会的监督作用。监督“一府两院”的工作，是宪法赋予全国人大和地方各级人大的重要职权。人民法院作为国家的审判机关，接受人大监督是确保正确司法、公正司法的重要前提，这一点是无可置疑的。但在强调人大监督作用的同时，我们也应看到，人大的监督活动既是宪法与法律所规定的一种合法活动，也就应当在宪法与法律允许的范围内以合法的方式进行。遗憾的是，在实践中却出现了一种超越此范围的“监督行为”——个案监督。笔者认为，个案监督存在一些弊端。理由如下：
一、个案监督缺乏宪法依据
　　宪法是国家的根本大法，也是处理国家权力机关与审判机关关系的准则。综观我国宪法，并未赋予地方人大及其常委会对地方法院的个案监督权(地方人大组织法与三大诉讼法中也都无人大及其常委会行使个案监督权的依据)。宪法的这一规定是各国通例，绝非疏漏所至。这是人大的特殊地位与职权所决定的。人大作为国家权力机关，并非一个具体的职能部门，其工作就是着眼于总体与宏观方面的事项之决策与贯彻，而非负责具体的事务实施与执行。否则，将体现不出国家权力机关的特点，也必将使之陷于繁杂的具体事务而无法承担其重大的责任。李鹏委员长在九届全国人大常委会第二次会议上的讲话也明确指出：“听取和审议国务院及其有关部门和最高人民法院、最高检察院的工作报告，是人大常委会进行工作监督的基本方式。”笔者认为：首先，人大对两院的监督是一种工作监督；其次，这种监督的基本方式为听取和审议两院的工作报告。
　　宪法规定人大对司法机关的监督，主要是宏观监督，应当是从总体上着眼于监督司法机关的工作报告，对认为不合格的法官(包括院长)等提出质询、弹劾、罢免，而不是也无权就司法机关裁判的个案提出强求其改判的意见，并一定要司法机关予以接受。对司法机关的监督只能是间接的，而不能是直接的。这也是世界各国的通例。
　　当然，人大在对法院进行工作监督时，有时必然会涉及到一些具体案件，以此说明司法机关在执法中的偏差，但这与将个案监督作为一项专门制度，设立专门职权，设定专门程序是有本质区别的。
二、个案监督违背了独立审判原则
　　独立审判的实质，就是司法机关凭自己对法律的理解、对公正标准的认识等依法断案，而不能为任何机关所左右，更不有曲意迎合。如果司法机关在审判时要依据外界的观念进行，或裁判结果可能受到外界有权否定的威胁，何谈独立审判?如此，独立既已不存，公正必受影响。其结果是整个社会的利益——正常的司法制度公正机制被毁。
　　个案监督制度，不是对法院判决一般地议论，而是使人大在一定程度上成了“法院之上的法院”，“有权”判定法院裁判的对错，并可据此判定要求人民法院作出处理(一般为改判)，这当然是一种越权行为，是一种违背独立审判原则的行为，在实践中就等同于人大可以左右法院的裁判，使得法院无法正常行使审判权。法官必须摆脱实际上可能或者使之有理由感到可能影响案件审判的各种因素。
三、个案监督动摇了司法最终裁判权，破坏了法治的权威
　　司法最终裁判权，是世界公认的权威。凡是个案经过司法机关作出生效裁判，便是终审，非经法定程序由有权的司法机关改变，其他任何机关都必须接受，而无权改变。
　　法院的权威在很大程度上取决于社会对其判决权威性的普遍接受，无此便无法院的权威，也无法治的权威。因为，若司法机关的生效裁判是可以怀疑的，是可以被他人动摇的，则国家法律权威何在?法治权威何在?个案监督必然导致一些人对法院的不信任心理，也必然诱导一些人利用之否定法院的生效裁判。这不仅动摇了司法最终裁判权，而且也破坏了法治固有的秩序与权威。澳大利亚前首席大法杰勒德·布伦南就认为：“法治取决于甚至可以说等于法院的公信力。摧毁公众对法院的信任，也就毁坏了法治的基础。”1实践也证明，个案监督造成了一部分当事人放弃合法的上诉权的申诉权，而去寻求个案监督之保护的现象。
四、个案监督违背了科学规律，不符合司法工作的特点
　　1?司法工作是专业性极强的工作，只有具备一定专业知识的人员才能胜任，而不是一项人人可为的普通工作。而且，它还需要特殊的经验与智慧。目前，法官的职业化正成为一种广泛认同的趋势。
　　2?司法工作的首要特点在于程序性，司法公正的本质也在于程序公正。丢弃法定程序去追求公正，是缘木求鱼。我国三大诉讼法对司法机关的办案程序与制度，包括预防裁判失误和失误后的补救都已有了较完善的规定。要保证法律的正确实施，只要严格依法办理即可。个案监督制度，在法定程序之外又去寻找一种“法外程序”来保障公正司法，只会扰乱正常的司法程序。
　　3?对具体案件，社会各界难免会有不同的看法，许多看法都可能是司法司法机关相左的，这些相左的意见，当然会有一些来自于各类国家机关(包括人大)。但司法机关只能凭借其自身对法律的理解、对事实的依法判定去断案，这是其职业准则的要求。若因为社会各界有没的看法便可提起个案监督，是无视司法判案行为的特点所产生的违反客观规律的行为。
　　4?人大无审判权，也无权判定案件对错，且人大也无法开庭审案。未经法定程序便作出可能为错案的结论，并予以个案监督，其准确性、权威性、合法性都无依据。
　　5?个案监督往往演变为律师监督法官。由于人大无足够的专业人才，基本上都是邀请律师参与个案监督，事实上形成了律师监督法官的情形，法官的行为是否合法，判案是否公正，一定程序上由律师判定，这显然是不科学、不合理的。
五、个案监督制度混淆了国家权力机关与具体职能部门的职责，实际上降低了人大的权威。
　　依照宪法，我国各个司法机关之间已形成了良好的互相配合、互相制约的关系。开展个案监督，表面上是增强了人大行使职权的刚性，但实际上是将之降低为一个具体的职能部门，损害了其权威。而且这也破坏了制约的科学层次安排，混淆了国家权力机关与对其负责的具体职能部门的职责，会引起国家各种权力运行的混乱。其结果必然会损害国家权力机关在总体、宏观方面职权的行使，因小而失大。可以想象，若真正实行个案监督，人大必然会陷入大量的具体案件而无力胜任。如果人大考虑自身能力，只对少量的案件进行个案监督，又会使得个案监督起不到作用，失去了意义。
六、个案监督不符合效率与经济原则
　　这可从以下方面看出：
　　1?使人大陷于本不属于其职责范围的具体事务，而削弱其在更重要、全局性的事务中作用的发挥；
　　2?将正常的秩序闲置，不仅造成相应的机构、人员、程序制度的浪费，也使问题的解决拖延了时间；
　　3?所获得的监督效果与所投入的监督资源之比例不相称，极不经济。法院审理案件，本身要花费大量的人力物力，人大再予以个案监督，实际上是一种反复，产生了大量的无效劳动。何况法院对案件的裁判，依照实体法与程序法进行，有严格的制约机制，应该说基本上都能做到公正、公平，违反实体法或程序法的裁判毕竟是少数。实行个案监督后被确认为错案而改判的案件在实践中仅为极个别。这些案件本可依照法定的审判监督程序解决。可以说，个案监督是对有限的司法资源的严重浪费。
七、个案监督不利于稳定社会关系
　　人大进行个案监督，使得已经解决的纠纷再度发生争议，不仅不利于权利义务关系的稳定，也不利于整个社会的安定。这种状况无论是对于权利主体还是社会公众都是不利的。
　　综上所述，个案监督制度是在一种错误的观念上设立的一种错误制度。设立个案监督的主要理由不外乎为：司法机关不断有错案发生(这已被不少事实证明)，司法工作中确实存在少数人的腐败现象，为了避免错案，杜绝腐败，就要实行个案监督。这种看法陷入了以下误区：
　　第一，追求无错案的理想化误区。殊不知，再缜密的法律，再严密的制度，再高素质的法官群体，也无法完全避免错案。
　　第二，重实体轻程序的误区。个案监督追求每个案件的公正，实则是追求个案的实体公正。要保障案件的公正，必须依靠严密的法定程序。程序公正是司法公正的首要特征，任何违背程序科学、违反程序规范的行为，有时可能得一时一事之公正，但同时又是对程序公正的极大破坏。个案监督抛弃了法定的程序去另寻途径保障公正，是轻视司法程序的极端表现，是对法治的极大破坏。
　　第三，现有司法队伍不可依赖的误区。实行个案监督，前提是显然的，即现有的司法队伍无法做到公正司法，只有借助外部力量去保障司法公正。诚然，在司法队伍中有少数败类，但这是极其个别的。应该肯定，绝大多数司法工作人员都是恪尽职守的，随着司法改革的深入，司法队伍的素质将越来越高。还要看到，任何一个部门、系统都不可能不出问题，不能一出问题便认为不可信任。我们承认司法工作中还有这样或那样的问题，但也要看到，这些问题的存在有其深刻而复杂的社会背景，其原因并非仅在司法机关内部，解决之必须随着改革的深入逐步而行。我们应当正确认识和处理人大与司法机关的关系，充分尊重人民法院不可分割的审判权，准确理解独立审判原则的实质与意义，为公正司法创造一个良好的运行机制与外部环境。
　　(作者单位：江西省高级人民法院)
　　
　　注：
　　1见《人民司法》1999年第3期第48—49页。
河南省平顶山市人民政府


平顶山市人民政府办公室关于印发平顶山市商务局主要职责内设机构和人员编制规定的通知
平政办[2004]70号


各县、区、市人民政府，市人民政府各部门：
《平顶山市商务局主要职责内投机构和人员的制规定》已经本政府批准，现于印发。

二00四年九月三十日

平顶山市商务局主要职责内设机构和人员编制规定

根据《中共平顶山市委平顶山市人民政府关于平顶山市人民政府机构改革的实施意见》（平发[2004]13号），组建平顶山市商务局。平顶山市商务局是主管全市国内贸易和国际经济合作的市政府工作部门。
一、职资调整
（一）划人原市对外贸易经济合作局的职责。
（二）划入原市商业发展服务中心的职责。
（三）划入原市经济贸易委员会的内外贸管理、组织协调全市企业经济技术协作、产业损害调查和组织实施重要工业品、原材料进出口计划的职责。
（四）划入原市发展计划委员会的组织实施农产品进出口计划及审核市级经济技术开发区的职责。
（五）划入市经贸委的管理散装水泥推广的职责。
二、主要职责
（一）贯彻落实国家和省有关国内外贸易、国际经济技术合作的发展战略、方针、政策，拟订全市相应的发展规划以及规定、办法和措施
（二）研究提出全市流通体制改革意见，培育发展城乡市场，推进流通产业结构调整和连锁经营、物流配送、电子商务等现代流通方式。
（三）研究拟订全市规范市场运行、流通秩序和打破市场垄断、地区封锁的政策，建立健全统一、开放、竟争、有序的市场体系；监测分析市场运行和商品供求状况，组织实施重要消费品市场调控和重要生产资料的流通管理。
（四）执行国家进出口商品管理办法、进出口商品目录和进出口商品配额招标政策，负责进出口配额计划的编报、下达和组织实施及配额、许可证管理工作。
（五）推进全市科技兴贸战略，贯彻执行国家和省对外技术贸易、进出口管制以及鼓励技术和成套设备出口的政策；推进进出口贸易标准化体系建设；依法监督技术引进、设备进口、国家限制出口的技术和引进技十的出口与再出口工作；依法颁发与防扩散相关的出口许可证。
（六）贯彻执行国家和省机电产品进出口战略和方针、政策；拟订和执行全市机电产品进出口中长期发展规划、年度指导性计划；制定全市进出口机电产品招标规则和管理办法井组织实施。
（七）负责全市商务系统涉及世贸组织相关事务的研究、指导和服务工作；组织协调反倾销、反补贴、保障措施及其它与进出口公平贸易相关的工作，建立进出口公平贸易预繁机制；组织全市产业损害调查；指导协调国外对我市出口商品的反倾销、反补贴、保障措施的应诉及相关工作。
（八）贯彻执行国家和省有关对外开放、招商引资等方面的法律法规和方针政策．拟订并实施全市外商投资政策和改革方案，负责全市外商投资工作；参与拟订全市利用外资的中长期规划，负责全市鼓励类外商投资限额以上项目、外商投资企业设立及其变更事项；负责国家规定的限额以下项目、限制投资和涉及配额、许可证管理的外商投资企业的设立及其变更事项的审核上报工作；依法审核和核准全市大型外商投资项目的合同、章程及法律特别规定的重大变更事项；监督外商投资企业执行有关法律法规、规章及合同、章程的情况，指导和管理全市招商引资．投资促进及外商投资企业的审批和进出口工作；综合协调和指导市级经济技术开发的有关具体工作。
（九）负责全市对外经济合作工作；拟订并执行对外经济合作政策，指导和监督对外承包工程、劳务合作、设计咨询等业务的管理；拟订我市境外投资管理办法和具体政策。
（十）依法审核或核准市内企业对外投资开办企业（金融企业除外）和境外带料加工贸易项目并实施监督管理；管理外国和香港、澳门特别行政区及台湾地区常驻我市商务代表机构的核准业务。
（十一）组织、申报并指导以平顶山市名义在境内外举办的各种经贸交易会、洽谈会、展销会等商务活动。
（十二）负责全市境外商务机构的队伍建设、人员选派和管理；指导全市商务流通行业协会、学会等社团工作。
（十三）承办市政府交办的其它事项。
三、内设机构
根据上述主要职责，市商务局设15个职能科室。
（一）办公室
拟订局工作制度，负责文电运转、会议组织、文秘事务、督促查办、信息编报、档案机要、安全保卫、新闻发布、机关精神文明建设、固定资产管理、后勤服务等机关日常政务、事务工作；负责全市经贸团组出国（境）任务批件的申报、管理工作。
（二）人事教育科
负责局机关及局属单位人事和机构编制管理工作项资局机关和局属单位的出国人员的审查工作；负责有关宣传教育培训、培训基地建设、技术职称评聘、劳动工资管理、文明、卫生单位创建等工作。
（三）法制安全科
研究经济全球化、现代市场体系和现代流通方式的发展趋势．提出对策和建议；研究分析全市国内外贸易和国际经济合作形式。提出综合性政策建议；研究全市国内外贸易流通和管理体制改革，就重大问题提出意见和建议；管理外国和香港、澳门特别行政区及台湾地区常驻我市商务代表机构的核准业务；负责有关国内外贸易、国际经济合作、外商投资方面的宣传；承办全市重大经贸协议、合同、章程和重大争议案的研究与协调；承担国内外贸易和国际经济合作领域中的反垄断调查和取证；承办局行政复议和行政诉讼工作；负责全系统的法规宣传教育、法规咨询、安全生产、综合治理及打击邪教组织等工作。
（四）财务统计科
负责编报全市国内外贸易和国际合作的中长期规划和年度计划；监测、预测分析运行情况，负责全市国内外贸易、经济合作统计及其信息发布；负责申报管理和争取国家、省、市有关各项业务资金、专项资金、外事经费、行政经费、基建投资等；负责局机关财会工作和局属单位内部用什监督；负责全市出口退税的用核工作；负责监管局同单位的国有资产。
（五）世贸组织与公平交易科
负责世贸组织规则的研究、通报和咨询工作；负责反倾销、反补贴、保障措施等涉及进出口公平贸易的相关工作；协调国外对我市出口商品的反倾销、反补贴和保障措施的应诉工作，负责市内反倾民反补贴、保障措施等案件对市内产业损害的调查起诉工作；建立产业损害预警机制；指导并协调有关部门和相关中介组织产业安全方面的工作。
（六）对外贸易科
指导、协调全市商品进出口工作．编报进出口商品配额年度计划并组织实施；组织实施进出口许可证的发放，编制并组织实施全市年度进出口指导性计划；指导并组织实施境内外业务对口的交易会、洽谈会等贸易促进活动，拟订相关管理办法，负责国际货运代理企业的资格审定。
（七）机电产品进出口科（平顶山市机电产品进出口办公室）
拟订并执行全市机电产品进出口中长期发展规划和年度指导性计划；编报机电产品配额年度进口方案；负责全市机电产品和成套设备进出口招标业务管理。
（八）科技发展和技十贸易科
拟定全市鼓励技术出口的政策和措施；管理技术、高技术产品出口和技术引进工作，组织实施科技兴贸战略；执行国家、省高技十产品出口目录和禁止、限制进出口目录负责国家和省有关扶持高技术出口资金和项目的争取。
（九）市场体系建设科
拟订、起草全市健全、规范流通领域市场体系的政策、措施和规章；协调打破市场垄断、行业垄断和地区封锁的有关工作，研究提出引导国内外资金投向市场体系建设的政策，指导城市商业体系建设，推进农村市场体系建设；指导大宗产品批发市场规划工作；按照有关规定对拍卖、典当、租赁、旧货流通等特殊流通行业的流通活动进行监督管理；指导报废汽车管理工作。
（十）市场运行调节科（平顶山市茧丝绸协调办公室）
监测市内市场运行和重要商品供求状况，负责市场预词预警和信息发布；研究提出市场运行和调控方面的政策建议，组织解决市场运行的有关重大问题；负责重要消费品（肉类、食粮中储备的管理和市场调控，负责茧丝绸协调工作。
（十一）商业改革发展科
拟订全市流通服务业的发展战略、行业规划和政策，并组织实施；贯彻国家、省深化流通体制改革政策，指导流通企业改革；组织实出全市有关连锁经营、物流配送、电子商务等现代流通方式；负责餐饮业、住宿业的行业管理；指导散装水泥推广和再生资源的回收工作；按有关规定对成品油流通进行监督管理。
（十二）外商投资管理科
分析、研究全市外商投资的情况，参与拟订利用外资发展战略和中长期发展规划，贯彻国家、省利用外商投资政策，参与拟订我市鼓励外商投资的政策，负责全市招商引资和投资促进工作；负责组织筛选、发布新的外商投资项目，建立招商引资项目库，指导全市招商网络建设；组织全市重大对外招商活动，指导全市行业招商、专业招商和委托代理招商活动，管理全市外商投资工作；负责国家规定的限额以下、鼓励类外商投资企业的设立、合同、章程及变更；负责国家规定的限额以上、限制外商投资和涉及配额。许可证管理的外商投资企业的审核上报工作，督促检查外商投资企业执行有关法律、法规、规章和合同、章程情况并协调解决发生的问题；指导和管理全市外商投资企业进出口工作；负责外商投资企业鼓励类项目的确认工作；负责外商投资统计和统计分析工作，指导并协调省级和市级经济技十开发区管理工作。
（十三）对外经济协作科（平顶山市对外经济协作办公室）贯彻执行国家有关对外投资、对外承包工程、劳务出口等法律、法规和规章；拟订我市促进对外经济合作的有关政策；协调和管理全市对外投资，做好相关服务工作；负责对外承包工程、劳务输出及对外投资的统计工作；核准对外投资开办企业（金融类除外）；负责组织、协调对外援助项目资金的申报工作；争取国家、省里既定的联合国发展系统和政府间双边和多边援助项目并组织实施；研究拟订全市企业经济技术协作的有关政策措施，编制协作计划；组织协调经济技十协作洽谈活动；指导商品展览展销市场建设；组织、指导全市重要展览展销活动，指导企业跨区域投资活动，指导全市企业经济技术协作工作；协调市外驻平经贸机构的管理工作。
（十四）农副产品进出口管理科
研究国内外农副产品加工贸易的发展趋势，拟订全市加工贸易发展的总体规则；宣传国内外加工贸易政策，引导各类加工贸易企业积极开展加工贸易、开拓国际市场、扩大进出口；审批市用权限内的加工贸易业务指导全市加工贸易业务，协调有关部门为加工贸易企业提供相关服务；核准企业加工贸易项下引进设各项目；协调加工贸易企业的相关服务工作；指导出口加工区的规划和发展，培育食品、肉类、蔬菜等农副产品加工贸易的龙头企业，为全市调整产品结构搞好服务。
（十五）畜禽屠宰管理科（平顶山市畜禽屠宰管理办公室）负责国务院《生猪屠宰管理条例》和省政府《（生猪屠宰管理条例）实施办法》等法规的贯彻实施和行政执法工作；负责全市畜禽屠宰企业的设置、管理和监督；负责牛、羊、禽定点屠宰的规划和实施工作；指导定点屠宰企业调整产品结构。向深加工和精加工转化。
四、人员编制和领导职务
平顶山市商务局机关编制59名（其中行政编制40名、自定编制19名），其中局长1名，副局长3名，纪检组长1名；科级领导职数32名（含机关党委专职副书记、纪检组副组长兼监察室主任各1名）。
设置离退休干部工作科：核定编制3名，其中科级领导职数1名。负责局机关离退休人员的服务与管理工作指导局属单位离退休人员的管理服务工作。
核定机关驾驶员事业编制6名，经费实行财政全额预算管理
机关党组织、纪检（监察）机构按有关规定设置