析公诉文书制作中的几个问题

2000年12月18日 15:14 龙宗智　赵华　赖秋蓉

　　起诉书和公诉词是检察机关提起公诉和出庭支持公诉阶段最重要的法律文书，起诉书的制作、公诉词的发表，并不仅仅是文书写作的技巧性问题，它直接体现了检察机关公诉职能的范围等基础性理论问题。当前关于起诉书和公诉词如何制作尚存争议，笔者试就文书制作中的几个问题作一探讨，以利于检察机关更有效、合理地行使自己的公诉职能。

一、关于起诉书的制作

　　提起公诉，是检察机关对被告人提出正式的犯罪指控，并要求法院对其进行审判的法律行为。这一行为需具备一定格式，即以书面为之。表达公诉理由和主张的法律文书，就是起诉书。从公诉实践看，有以下两个问题需要进一步解决。

　　（一）关于起诉书中公诉事实表述及其详略的要求

　　从起诉的法理及审判的要求看，对起诉书制作最基本的要求是“指控明确”，即“起诉书中有明确的指控犯罪事实”（刑诉法第一百五十条的规定）。

　　之所以要求指控明确，其理由有三：首先，从法院的角度看，指控明确，才能确定法院审理的范围。由于公诉对审判的约束力，法院只能针对公诉主张，即公诉事实进行审理，指控不明确，不仅造成法院审理的困难，而且容易导致审判范围的不适当扩张，形成法院自诉自审或不告而理。其次，从公诉的角度看，指控明确，才有利于引导公诉举证。因为起诉书相当于一个举证大纲，检察官必须围绕起诉事实举证，如果指控不清，举证就可能缺乏对象和依托。再次，从辩护的角度看，获悉明确的犯罪指控，也是被告人基本诉讼权利的体现，是其实施防御权的重要条件。因此出于诉讼公正的需要，检察官有责任在起诉书中指控明确。

　　然而，在目前的公诉实践中，存在的一个普遍问题就是起诉书记载过于简单，有的起诉书，指控犯罪行为的过程与情节不清楚，有的甚至手段与后果也存在一定的模糊性。其原因一是担心“言多必失”——如果情况表述具体，一旦把握不准确，就容易被诉讼对方抓住把柄，陷于被动；二是有的公诉人在工作负担较重的情况下，工作不够细致，起诉书制作只求大体上过得去，要求不高；三是因为案件中有的具体事实在证据上存在某些矛盾，犯罪要件可以成立，但具体的作案手段与方法等情况存在信息冲突，这种情况下，公诉人采取大而化之的表述，以避开矛盾。

　　笔者认为，对目前起诉书制作中因过于简略而造成指控不够明确的问题，应当重视并予以解决。而要做到起诉指控明确，从内容上一般应具体叙明以下诸项事实：

　　1．何人（犯罪的主体）；

　　2．何时（犯罪的时间）；

　　3．何地（犯罪的场所）；

　　4．针对何人何物（犯罪的对象与客体）；

　　5．用何种方法（犯罪的手段）；

　　6．实施何种行为及其后果（犯罪行为与结果）。

　　其中尤为重要的是第5、6两项，就犯罪的手段、犯罪的行为及犯罪的结果，起诉书应当叙述清楚，最低限度是能够清楚记载关于犯罪要件的事实以及关于量刑情节的事实，以便明确审理对象并使定罪量刑有所依据。

　　然而，叙述中又不能面面俱到缺乏重点，要按照认定犯罪和适用法律的需要，掌握好详略疏密。对体现犯罪行为本质成为构成要件的事实，以及对适用法律起重要作用的事实要叙述具体；而对与此无关的则不写；如为事实之间的“搭桥”，则可简略概括地叙述。

　　（二）关于证据论证

　　起诉书中是否应当列举证据并就认定的事实作证据论证，目前有不同看法。有的认为，证据是认定犯罪事实的依据，在起诉书中应当列举，必要时还需进行适当论证。其方式一是将证据单列一部分放在犯罪事实之后，二是穿插到犯罪事实中，边叙述，边举证。最高人民检察院新的起诉书制作格式没有要求对证据进行列举和论证，笔者认为，高检院的制作规定是正确的。这主要是因为我国已经改变了过去那种职权主义特点的审判方式，法官庭前审查主要进行程序性审查，庭审中由检察官向法庭举证，而程序性审查不是就犯罪指控的事实和证据进行具体审查，因此不需要起诉书叙明证据。而在庭审宣读起诉书后，出庭检察官开始举证，指控证据将接受法庭质证和检验，这是具有实质性的证据审查过程。将起诉指控与举证证明适当分离，这是控辩式庭审方式排除法官预断的要求。从今后我国刑事诉讼的发展看，排除预断原则可能进一步贯彻，起诉书中对证据的列举与说明可能受到法律的直接限制（如在与我国审判方式接受的日本，起诉书列举并论证证据被视为起诉程式的严重违法，起诉将因破坏排除预断原则而被驳回）。

　　（三）关于量刑情节的写法

　　根据现行起诉书格式的要求，起诉书应当写明从轻、减轻或者从重处罚的量刑情节。但实践中由于各种原因存在不同做法。有的起诉书全面阐述量刑情节，有的则不写量刑情节，还有的只写法定情节不写酌定情节，认为酌定情节不是起诉书必备要素，如果需要法庭考虑，可以在公诉词中表述。

　　笔者认为，鉴于公诉机关需要作出被告人刑事责任的有无及其轻重的认定并向法庭提出建议，因此起诉书不仅要就被告人的行为“定罪定性”，而且要就其刑事责任的轻重提出建议，加之量刑情节也属于法院审理的范围，法院以起诉书的指控为根据进行审理和判决；而公诉词是在法庭调查结束后由公诉人发表的意见，它缺乏起诉书的规范性、正式性以及约束审理范围的功能特性，只能解释和补充说明起诉内容，因此对于定罪量刑的事实和情节，原则上应当在起诉书中表述，而且实事求是地确认被告人的量刑情节，尤其是从轻情节，可以使被告人认识到检察机关的客观公正，消除或减轻抵触心理。

　　根据上述理由，笔者认为，原则上应当按照现行起诉书格式的要求，在起诉书中写明从轻、减轻或者从重处罚的量刑情节。其中包括法定情节，也包括酌定情节，如案发后被告人积极退赃、积极抢救被害人、努力挽回犯罪后果等。但这里有一个前提：无论确认法定情节或酌定情节，都应当是在起诉时能够固定或基本能够固定的情节。有的情节容易出现变化，如被告人认罪态度，在庭前老实交代，但庭上可能翻供，这种情况，起诉时对其认罪态度以不写为宜，而后视法庭上被告人的表现在公诉词中综合认定。当然，如果案件事实清楚，被告人口供稳定，对其庭上不翻供比较有把握，也可以明确肯定被告人认罪态度较好。因为司法实践中，认罪服法的被告人对检察机关是否肯定其认罪态度比较关注，在起诉书中实事求是地予以确认有助于促使被告人配合公诉。

二、关于检察机关的量刑建议

国土资源部


关于印发第二次全国土地调查成果国家级核查总体方案的通知

国土调查办发〔2008〕57号


各省、自治区、直辖市第二次土地调查领导小组办公室、国土资源厅（国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局），解放军土地管理局，新疆生产建设兵团国土资源局，各派驻地方的国家土地督察局：

为保证第二次全国土地调查成果质量，规范全国土地调查成果核查工作，根据《第二次全国土地调查总体方案》（国土调查办发〔2007〕3号）、《第二次全国土地调查实施方案》（国土调查办发〔2007〕7号）和《第二次全国土地调查成果检查验收办法》（国土调查办发〔2007〕48号）的有关要求，我办编制了《第二次全国土地调查成果国家级核查总体方案》，现予以印发，请遵照执行。

二〇〇八年七月十六日




第二次全国土地调查成果
国家级核查总体方案

摸清土地资源家底，掌握真实的土地利用状况，获取准确的土地基础数据，是开展第二次全国土地调查（以下简称“二次调查”）工作的主要目的。成果核查作为二次调查工作的重要组成部分，是保障全国土地调查成果真实、准确的重要手段，是保证调查成果质量的有效措施，是做好二次调查工作的关键。
为确保二次调查成果国家级核查任务的顺利开展，根据《国务院关于开展第二次全国土地调查的通知》（国发〔2006〕38号）的要求，依据《第二次全国土地调查总体方案》（国土调查办发〔2007〕3号）和《第二次全国土地调查实施方案》（国土调查办发〔2007〕7号），特制定本方案。
一、核查任务
（一）农村土地调查成果核查。
1．开展农村土地利用现状调查成果核查。
（1）开展全国各县级调查单位全辖区100%的内业土地利用现状地类一致性核查，对比检查数据库中土地利用现状分类与遥感正射影像的地类一致性。
（2）结合内业核查成果，重点对东部沿海地区及五十万以上人口城市等地区，开展耕地、建设用地等重点地类的外业核查，实地对照检查土地利用数据与实地的一致性。
（3）重新汇总土地利用数据库中面积数据，检查汇总数据与上报数据的一致性。
2．开展农村土地权属调查成果核查。
检查数据库汇总的土地权属面积与上报统计资料的一致性。抽取一定比例的权属界线，开展外业实地抽查，检查其权属状况与实地的一致性。
（二）城镇土地调查成果核查。
结合农村土地调查成果数据，对各地汇总的城镇土地利用分类数据进行逻辑性检查，原则上不对具体宗地开展核查。
（三）基本农田核查。
依据土地利用总体规划以及基本农田划定和调整等资料，检查分析各地基本农田上报数据、位置的可靠性，通过空间叠加统计的方法，检查各地基本农田面积汇总数据与上报的基本农田地块中各地类面积的一致性，落实基本农田数量和位置相关情况。
（四）土地调查数据库检查。
依据成果汇交有关要求，对土地调查数据库进行全面检查，重点检查数据库中元数据、成果汇交格式、数据库图层、命名、数学基础、数据精度、拓扑关系及各图层间逻辑关系等。
二、技术路线与技术方法
（一）技术路线。
围绕成果核查的目标和任务，按照《第二次全国土地调查成果检查验收办法》和《第二次全国土地调查成果国家级核查技术规定》的要求，充分运用遥感（RS）、地理信息系统（GIS）以及全球卫星定位系统（GPS）等技术手段，采用内业全面核查和外业重点抽查相结合的技术路线，检查土地调查成果数据、图件与实地一致性。
（二）技术流程。
第二次全国土地调查成果国家级核查技术流程见图1。
（三）技术方法。
1．充分利用遥感（RS）技术，采用数据库空间叠加套合检验法，开展内业地类一致性核查。
利用客观、高分辨率、现势性强的遥感正射影像图，在统一的地理坐标系下，与土地调查数据库中的相关土地利用数据层叠加套合，目视判读遥感影像，结合地类影像特征检索库，100%的对比检查影像判读地类与调查数据库中的地类一致性，将判读认为不一致的地类图斑、线状地物等，按照规定进行标注，为外业调查进行实地核实提供依据。
图1 第二次全国土地调查成果国家级核查技术流程
2．充分利用地理信息系统（GIS）技术，检查数据库成果质量，确保汇总数据的准确性。
依据土地利用数据库标准，开发统一的数据库成果质量检查软件，采用计算机辅助检查方法，检查数据库的数学基础、数据精度、拓扑结构、图层的命名及属性、图幅接边和汇交格式等是否正确，并对各层间的套合、逻辑一致性进行自动检查。利用GIS软件，按行政区域重新统计汇总出数据库中各地类面积和不同权属性质面积，检查数据库汇总数据与上报数据的一致性，检查县级（含县级）以上各级行政区域的控制面积是否与下达的控制面积一致。
3．充分利用全球卫星定位系统（GPS）技术，开展外业实地核查。
根据内业检查中发现的主要问题，结合有关资料选择抽查图斑和地物，确定抽查路线，有针对地开展实地现场调查和地物测量。利用GPS全站仪等设备仪器和 GPS导航技术，引导抽查路线，并利用空间定位系统，将矢量栅格数据叠加显示，实时跟踪显示当前所在地理位置，准确定位所抽查的图斑。同时，详细记录外业工作轨迹，准确量测和记录核查地物的实地面积及线状地物宽度等，并拍摄实地地物照片，确保照片与疑问图斑（线状地物）一一对应，为开展复核工作和内业后处理提供有效的依据。
三、核查主要成果
（一）内业核查成果。
1．矢量成果（疑问图斑、线状地物）。
2．数据表格成果。
包括地类一致性核查记录表、基本农田面积汇总检核表、土地利用分类面积汇总检核表、不同权属性质面积汇总检核表等。
3．内业核查报告。
4．疑问图斑分布图。
（二）地方复核成果。
1. 地类一致性核查记录表。
2. 地方复核情况报告。
3. 地方复核照片。
（三）外业实地核查成果。
1．外业核查记录表。
2．外业核查报告。
3．外业实地照片。
（四）总体成果。
1．核查总报告。
2．核查确认意见。
四、组织实施
二次调查成果国家级核查工作由国务院第二次全国土地调查领导小组办公室（以下简称“全国土地调查办”）组织实施。各省级土地调查办公室应参照国家级核查方案，开展省级对市（地）级和县级调查成果的核查工作。
（一）职责分工及要求。
1．全国土地调查办。
（1）全国土地调查办内设工作组，负责国家级成果核查的具体业务和日常工作。
（2）全国土地调查办通过招投标方式确定国家级核查任务的承担单位，并对参加核查的人员进行技术培训，规范核查程序，统一核查方法和要求等。
（3）全国土地调查办接收省级土地调查办公室报送的成果资料。成果资料齐全后，全国土地调查办出具资料提交回执单，并负责分发到国家级核查任务承担单位，开展具体核查工作。
（4）承担核查任务的专业队伍负责国家级核查的具体工作。核查专业队伍组织人员，按时完成具体核查任务，并及时将核查结果报全国土地调查办。原则上每个县（区、市）核查时间不超过5个工作日。专业队伍的核查工作接受全国土地调查办的抽查和监理单位的监督检查。
（5）全国土地调查办委托长期从事土地调查工作的技术单位，负责国家级核查工作的监理。监理单位对核查工作全程监理，对核查专业队伍的核查成果负责评判。核查专业队伍实行核查成果质量的末位淘汰制度。
（6）针对内业检查中发现的问题，全国土地调查办将核查意见书面反馈省级土地调查办公室，督促地方开展复核工作。
对地方上报的复核结果仍有疑意的，全国土地调查办组织专业队伍，开展外业调查，进行现场实地核实。
（7）全国土地调查办根据内、外业核查和地方复核成果，统计地方调查成果的正确率，认定县级土地调查成果是否合格。对于认定不合格的调查成果，全国土地调查办出具书面整改意见，同调查成果一并退回省级土地调查办公室，并全国通报。
核查工作中发现的问题为该省（区、市）的共性问题时，退回该省（区、市）所有县级调查成果，要求省级土地调查办公室组织开展检查工作。
2．地方各级土地调查办公室。
（1）省级土地调查办公室应及时对县级调查成果开展预检和验收工作，并于验收后的10个工作日内，按照成果汇交的相关要求，将验收合格的县级调查成果报送全国土地调查办。
（2）提交国家级核查的调查成果应以县（区、市）为单位，并保证成果资料内容齐全、装帧规范、数据准确。
（3）提交核查的成果资料不全或存在问题的，由省级土地调查办公室负责组织县级土地调查办公室，于7个工作日内补齐或重新提交资料。
（4）省级土地调查办公室应于接到全国土地调查办的复核书面意见之日起15个工作日内，组织地（市）级、县级土地调查办公室完成实地复核工作，并将复核结果及修改后的土地调查成果报送全国土地调查办。无正当理由逾期未报送结果，视为认可内业核查结果，以此成果导入国家级数据库。
（5）地方各级土地调查办公室应配合完成全国土地调查办组织的外业实地核查工作，外业抽查报告需经抽查地的土地调查负责人签字确认。
（6）省级土地调查办公室依据整改意见，于15个工作日内，完成对调查成果的全面修改，并重新申请核查。
由于共性问题被退回全省（区、市）成果的，省级土地调查办公室应及时组织市、县级土地调查办公室，开展深入自查工作，对发现问题进行彻底修改，并重新开展省级预检和验收工作，要求地方于退回调查成果之日起30个工作日内重新提交。
（二）进度安排。
按照“完成一个，验收一个，核查一个”的原则，2008年开始启动二次调查成果核查工作，2009年10月底前，完成所有县级调查成果的核查工作，2010年上半年建立国家级土地调查数据库。
各地农村土地调查成果与城镇土地调查成果应单独上报。农村土地调查和基本农田调查完成并验收合格后，即可上报核查。城镇土地调查数据统计汇总工作完成后，再单独上报核查。
全国土地调查办将根据各地报送情况，组织专门队伍开展分阶段核查工作。具体安排如下：
1. 2008年上半年，完成核查系统及数据库质量检查软件的开发，提供各地使用；组织核查技术培训及检查指导工作；东部地区提交县级调查成果，开展县级调查成果的内业核查。
2. 2008年下半年，对东部通过省级验收的县级调查成果，在内业核查的基础上，开展外业实地核查，总结内、外业核查中发现的问题，完成东部地区核查工作。
3. 2009年对中、西部通过省级验收的县级调查成果开展内、外业核查工作。
4． 2009年10月31日前，完成所有调查成果的国家级核查确认工作。
5． 2010年6月，完成国家级土地调查数据库的整合，建立土地调查数据库及管理系统，实现全国土地调查信息共享。
成果核查执行统一的核查规范和标准。全国土地调查办统一制定成果检查验收和核查的有关规定，规范成果核查的程序和要求。省级土地调查办公室可结合实际情况，制定相应的补充规定。
全国土地调查办将联合有关部门对调查成果进行审查，并会同国家土地总督察办公室、各派驻地方的国家土地督察局，对各地土地调查成果进行检查。对发现擅自修改调查资料、数据的弄虚作假行为，将视情节轻重，依据《土地调查条例》（中华人民共和国国务院令第518号）的相关条款，依法给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任，作业单位参与弄虚作假的，取消其土地调查资格。