法院建立执行工作垂直管理体系探析

黑龙江省北安市人民法院 韩召峰

黑龙江省高院关于执行权运行机制改革若干问题的规定中，规定了执行权横向运行基本模式，即在执行局内设的执行一庭、执行二庭之间分别行使执行实施权和执行裁决权，并对实施权限、裁决权限进行细化。规定的实施改变了过去执行实践中，执行员包揽执行活动全过程的现象，有效控制了执行人员滥用或怠于采取执行措施，随意变更追加主体，草率处理案外人异议等问题。基层法院实行二权分立，不仅提高案件质量、案件效率，而且有利于保持执行队伍的清正廉洁，使执行工作走向了规范化的道路，有效遏制执行乱、缓解了执行难。
笔者所在法院地处边陲，是中院辖区6个基层法院之一。我们针对执行人员相对较少、案件数量相对较少、辖区面积较大、执行装备相对落后的情况，在基层法院执行局设立执行庭和临时组成裁决庭。在法庭成立了执行实施组，法庭执行人员由法庭和执行局双层领导，负责实施法庭审结的执行案件，执行实施组在执行过程中遇有需裁决的事项，同执行局实施庭一样，由执行实施承办人完备有关证据材料，提出执行裁决建议，制作执行报告，随同执行实施卷宗移送执行裁决组办理。每年基层法院裁决执行案件占基层法院受案总数的5%左右，工作量相对较少。

一、实行二权分立所反映不足之处

（一）分权过细，影响执行工作快捷性要求。执行工作不同于审判工作，它最大特点是迅速及时、追求效率。为了保障执行的效率，执行权宜以集中为原则，执行权分解得越细，环节就越多，虽然能加强对廉洁公正的保障作用，但影响执行的效率。规定由裁决庭裁判的内容过多，程序过于细化。

（二）执行局领导之下的执行机构内部分权，权力滥用问题未能得到充分的预防。执行权划分的目的在于实现执行内部的制约与平衡，这两种权力虽然由两个庭行使，其实仍由同一执行机构行使，这种划分没有达到真正二权分立的目的。

（三）上级法院对下级法院执行监督权没有充分发挥，还局限于过去监督和被监督的关系。没有真正实现对执行案件、执行力量的统一领导、管理和指挥。由于执行机构隶属地方法院，地方法院的人、权、物受地方人大、政府等相关部门控制、制约。执行案件伴随地方色彩。上级法院交办、督办的案件，下级法院拖着不办的原因并不是不办，而是不敢硬办。

二、执行体制改革的构想

人民法院执行体制改革必须从纵向和横向方向全面改革，纵向改革就是将人民法院执行机构从地方法院单列出来，成立单独的执行事务局或执行法院。对人、权、物实行垂直管理，真正建立起省院统一管理、统一协调、统一监督的机制。横向上对执行权中的实施权和裁决权进行彻底分立，执行事务局只负责执行实施权。

（一）执行队伍垂直管理势在必行

2000年以来，我省率先在执行庭的基础上成立了执行局。由庭变局一字之差，却使执行工作发生质的变化，执行人员的地位得到提高，人们更加重视法院执行工作。伴随法院一系列执行方式、执行方法、执行体制的改革，法院执行乱、执行难的现象基本得到缓解。但通过实践，觉得改革仍然不彻底，地方部门保护主义干扰执行的现象仍在发生，执行法官的待遇有待提高，执行法官积极性仍然没有充分发挥等。基层法院执行机构存在这些问题的原因：地方法院执行法官（审判员）的任命归地方人大，晋升归地方组织、人事部门，工资及办案经费归地方政府财政。导致法院不能真正独立司法、公正裁判，执行案件受制于地方干扰。

要想使人民法院独立司法，要想实现高级法院对执行工作真正统一管理、统一协调必须将中院、基层院两级法院执行机构中的人、财、物统一到省高院。执行人员的工资由省财政支付，执行人员的任命、调动，由省高院从执行机构所在的法院的审判人员中择优选择。法律规定审判人员的任免归地方人大，但对执行员没有要求。地方人大若免去执行人员的审判员资格，可以先由高级法院免去执行员资格。执行机构的执行装备由省高院统一调配、统一管理，对执行案件统一管理、统一调配，建立全省统一的执行案件立案信息库。

另外，为维护实施权的顺利实施，更能体现出强制力和震慑力，应将法警队三分之二的人员置于执行机构领导之下，以协助送达和协助执行。

再者，省高院在对执行机构实行垂直管理的同时，将竞争机制引入到对执行队伍管理上来。水无落差不会流动，社会无竞争就不会前进。法院执行工作不同于审判工作公开公正性强，执行工作的好坏，一方面与外界因素有关，另一方面与执行员自身素质道德修养及内部管理体制有关。因此，必须打破现在办案大锅饭的现象，建立能者上、平者让、庸者下的管理机制。只有执行人员有危机感、责任感，那时执行工作所采取的一系列改革措施，才能得到有效的实施。

（二）执行裁决权应从执行机构中分立出去

民事执行行为包括单纯的执行行为和执行救济行为。执行裁决行为属于执行救济行为，执行实施行为属于单纯的执行行为。根据基层法院的自身特点，实行执行权二权分立制度，更能切实反映执行机构设置的优势。但是执行机构应将执行裁决权从执行机构中拨离到法院民庭，独立于执行机构之外，成立执行裁判庭，负责裁判法官的人、权、物归地方法院。使二权真正分立，以达到相互制约、相互平衡的目的。

执行程序不同于审判程序，执行机构人员不同于审判人员，在执行程序中直接由执行员行使裁决权不符合审执分立的基本原则，况且在执行机构一长统管之下，两权分立，实则明分暗不分，仍不能杜绝一权滥用的现象。执行裁决庭不能超越授权范围来行使权力，不能主动行使裁判权，当事人或执行机构对裁判结果有申请复议和上诉的权利。裁判庭裁决的案件范围应限制在执行实施中需对当事人权利主体扩张进行实体上审查的方面，即审查裁判案外人对执行标的权利归属所提出的异议、追加变更被执行主体及当事人对执行员作出的其它裁决不服的裁判。凡未明确赋予执行裁判庭的权力均应由执行机构行使。

执行机构行使实施权时，执行法官可以组成合议庭审查处理仲裁裁决、公证债权文书是否不予执行，以及生效法律文书是否确有错误而不应执行。对委托评估、拍卖、变卖和执行分配争议进行裁决，对中止、终结执行和通过发放债权凭证终结本次执行程序等。同时赋予复议的权利。
原载于《中国法院网》

甘肃省建设厅


关于贯彻《甘肃省人民政府办公厅关于印发<甘肃省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标管理办法>的通知》的通知

甘建建[2005]327号


为了进一步规范房屋建筑和市政基础设施工程招标投标公开、公平、公正竞争,省政府办公厅印发了«甘肃省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标管理办法»(甘政办发[2005]109号),现转发给你们,并结合当前招标投标情况提出如下意见,请一并贯彻执行。



一、要进一步认真贯彻落实«中华人民共和国招标投标法»、«甘肃省招标投标条例»等法律、法规,结合房屋建筑和市政基础设施工程的实际情况,组织力量集中宣传学习、贯彻«甘肃省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标管理办法»(以下简称«办法»),使有关的建设、勘察、设计、施工、建设监理单位及招标代理机构,熟悉并应用好«办法»。我厅正在制定与其相配套的评标办法、资格预审办法和评标专家考评办法。上述配套办法的陆续出台,将对规范全省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标活动起到重要的作用。



二、各有关建设单位、招标代理机构要严格执行«甘肃省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标管理办法»,严禁将与工程有关的材料、设备(如电梯、综合布线、锅炉、中央空调、消防等)肢解发包。省、市、州招投标管理办公室要加大监督执法力度,严历查处违法招标和规避招标、肢解发包工程的违法行为。



三、加强依法监督,创造公开、公平、公正的市场竞争环境。坚决纠正个别招标投标监管机构既当“裁判员”又当“运动员”,政企不分,越权代办的现象。严历查处泄漏标底、串通投标和围标等违法违规行为。要建立评标专家考核制度和不良行为登记制度及清除制度,从完善工作制度上和工作机制上入手,促进招投标工作的健康发展。



四、加强招标办组织建设,强化监管力量和监督力度。当前,个别市州招标办工作人员过少,影响工作的健康开展,因此,要酌情充实招标办专业技术方面的工作人员,从组织上保证工作的健康开展。







附件:







甘肃省房屋建筑和市政基础设施工程



招标投标管理办法







第一章 总 则







第一条 为了进一步规范房屋建筑和市政基础设施工程(以下简称“工程”)招标投标活动,维护公共安全,保证工程质量,根据«中华人民共和国招标投标法»、«甘肃省招标投标条例»、«甘肃省建设工程质量监督管理规定»等法律法规,结合本省实际,制定本办法。



第二条 凡本省行政区域内各类房屋建筑和市政基础设施基础设施工程的勘察设计(方案)、施工、装饰装修、建设监理、项目管理以及与工程建设相关的设备和材料等招标投标活动,必须遵守本办法。



本办法所称各类房屋建筑工程,是指各类房屋建筑及其附属设施和与其配套的线路、管道、设备及安装工程和室内外装修工程。



本办法所称市政基础设施工程,是指城市道路、公共交通、供水、排水、燃气、热力、园林、环卫、污水处理、垃圾处理、防洪、地下公共设施及附属设施的土建、管道、设备安装工程。



第三条 省人民政府建设行政主管部门对全省各类房屋建筑和市政基础设施工程招标投标活动和有形建筑市场设立及运行实施监督管理。



市州建设行政主管部门按照职责分工对本行政区域内的各类房屋建筑和市政基础设施工程招标投标活动实施监督管理。



具体日常工作由建设工程招标投标管理机构(以下简称“招标管理机构”)负责。



第四条 工程招标的范围和规模标准及招标方式执行国家和«甘肃省招标投标条例»有关规定。



第五条 工程招标投标实行分级监督管理。省、市州具体监督管理范围和标准由省建设行政主管部门另行制定。



第六条 凡依法必须招标的工程的勘察设计(方案)、施工、装饰装修、建设监理、项目管理以及与工程建设相关的设备和材料,必须进入有形建筑市场,通过招标投标择优选定承包商或供应商。



各类经济开发区或者工业园区依法必须招标的工程项目应当进入有形建筑市场发包。



各类经济开发区或者工业园区以及其他部门设立有形建筑市场必须依照«国家院办公厅转发建设部国家计委监察部关于健全和规范有形建筑市场若干意见的通知»(国办发[2002]21号)规定,由省人民政府报建设部批准后,方可开展业务。



有形建筑市场应当为工程招标投标活动提供发布招标公告、投标报名、评标专家抽取、开标、评标等服务。







第二章 招 标







第七条 依法必须招标的工程,应当具备下列条件:



㈠建设工程规划许可;



㈡初步设计批准文件;



㈢施工图审查批准书;



㈣金融机构出具的工程建设资金担保;



㈤依法必须公开招标的工程不适宜公开招标、进行邀请招标的,须附省人民政府的批准的文件;



㈥招标人委托代理机构招标,招标代理机构向中标人收取中标服务费的,应当提供招标代理机构与该项目所有投标人签订的收取中标服务费用的协议书;



㈦招标所需的设计图纸及技术资料;



㈧实行项目管理的,项目管理人在符合本条一至七项要求的同时,还应当出具招标人的委托书和招标人与项目管理人签订的协议书。



第八条 招标人不得以带资垫资等不合理条件限制或者排斥潜在投标人,不得对潜在投标人提出与招标工程实际不符的高资质等级要求和影响公平竞争的其他条件。投标人以带资垫资为条件影响公平竞争的,应取消其投标资格,已中标的应当按废标处理。



第九条 依法必须公开招标的工程,应当在国家、省建设工程信息网或者省发展改革委指定的媒介发布招标公告。



招标公告或者投标邀请书应当载明下列主要内容:



㈠招标人的名称的地址;



㈡招标工程的名称、内容、规模、资金来源及落实情况;



㈢招标工程的实施地点、工期要求及质量标准;



㈣对投标人资质等级的要求;



㈤获取招标文件或者资格预审文件的地点和时间;



㈥按照规定收取招标文件的费用数额。



第十条 具备条件的招标人可以自行办理招标事宜,也可以委托工程招标代理机构代理招标。招标人自行组织招标应当具备编制招文件和组织招标、开标、评标的能力,其条件如下:



㈠是法人或者依法成立的组织;



㈡佣有从事过同类工程招标的经验,熟悉有关工程招标的法律、法规、规章、规范性文件及招标程序的人员;



㈢拥有与招标工程规模、复杂程度相适应的工程技术、概(预)算、财务以及工程管理等方面的专业技术人员。



不具备上述条件的,招标人应当委托具有相应资格的工程招标代理机构代理招标。



第十一条 工程招标代理机构必须取得省级以上建设行政主管部门批准的资格后方可开展业务。



第十二条 公开招标工程实行资格预审的,招标人可以依据招标公告要求和资格审查办法的规定,对所有报名的投标申请人以优胜劣汰原则,由高分到低分确定7家以上资格预审合格的投标人或者在全部资格预审合格的投标人中,由招标人随机抽取7家以上作为正式投式人。



第十三条 招标代理机构不得以不收取招标代理费用条件承接招标代理业务;招标代理费用应当由委托人支付,招标代理机构不得擅自向中标人收取招标代理费用。



第十四条 招标管理机构依法对招标人或者招代理机构的资格、招标公告、投标邀请书、招标文件、投标人资格等进行备案。招标人或者招标代理机构应当按照规定程序办理招标事宜。



第十五条 招标人对已发出的招标文件,不得擅自变更。确需变更的,应当在投标截止时间15日前,以书面形式通知所有投标人,并报原备案机关备案。



第十六条 招标人要求提交投标保证金的,一般不得超过投标报价的百分之二,最高不得超过50万元(勘察设计、建设监理招标最高不得超过10万元)。投标保证金除现金外,可以是银行出具的保函、保对支票、汇票或者现金支票。



第十七条 工程量清单或者标底,招标人有能力的由招标人编制,招标人不具备编制能力的应当委托具有相应资质的工程造价咨询机构编制。工程量清单或标底应当加盖编制单位公章和编制人员资格印章,一并提交评标委员会作为评标参考。



编制工程量清单和标底必须符合国家工程量清单计价规范及省上有关规定。



设有标底的,标底应当做到公正、合理。标底必须保密,不得泄露。



第十八条 工程量清单编制中的漏项或者在合同履行期间因设计变更等引起的工程量增减,应当按实际发生的数量如实调整,其风险和利益由招标人承担或者受益;投标人投标报价应当在满足招标文件要求的前提条件下,依据企业定额或者参照我省有关人工、材料、机械消耗量定额,其价格或者费用在本办法第十九条规定范围内由投标人自主报价,并承担相应风险。但合同有效期以外的除外。



第十九条 招标工程采用综合单价法或者工料单价法报价的,一类工程取费不得低于二类甲取费标准,二类工程取费不得低于三类甲取费标准。



国家规定的劳动保险基金(含养老保险费、失业保险费、医疗保险费和劳动保险费)按建筑业企业持有的«甘肃省建设工程费用标准证书»中核定的标准计取,不列入标底或者投标报价,中标后按照核定类别对应费率计入工程造价。住房公积金、工程排污费、工程定额测定费、危险作业意外伤害保险费等非竞争性费用按有关部门规定的缴纳标准列入投标报价,并计入合同总价。



第二十条 招标人与中标人商定的协议(合同)条款内容违背国家和省上有关规定或者本办法第十九条规定的,中标无效。



第二十一条 招标工程需要专项分包的,经招标人同意,在有形建筑市场招标择优选定符合资质等级要求的专项承包人,并签订专项分包合同,明确双方的权利和义务。中标人应当对招标人负责,专项分包人应当对中标人负责。



专项分包工程价款由中标人向专项分包人结算。中标人收到招标人拨付的工程款后,应当及时向专项分包人拨付该分包工程相应的预付款及工程进度款。



中标人将专项工程招标分包后,应当对专项分包人在管理、技术、质量、安全等方面进行监督管理。



第二十二条 招标文件要求中标人提交履约保证金或者其他形式履约担保的,中标人应当提交,拒绝提交的可视为放弃中标。招标人要求中标人提交履约担保的,招标人应当同时向中标人提交同等数额的工程款支付担保。



第二十三条 招标人应当在确定中标人之日起15个工作日内,向招标管理办公室提交招标情况的书面报告及有关备案材料。



第二十四条 招标人应当自中标通知书发出之日起30个工作日内,按照中标通知书、招标文件和中标人的投标文件的内容,与中标人订立书面合同,并告知招标管理机构。招标人和中标人不得另行订立背离合同实质性内容的其他协议。







第三章 投 标







第二十五条 凡具备招标公告或者投标邀请书规定的合格资质要求的工程勘察设计(方案)、施工、装饰装修、设备和材料供应、建设监理、项目管理的单位,均可申请参加与其资质等级和经营范围相适应的建设工程的投标。



第二十六条 投标人应当按照招标文件要求编制投标文件。投标文件应当包括下列主要内容:



㈠投标函及投标函附录;



㈡法定代表人身份证明书、法定代表人授权委托书、企业资质证书(复印件)、营业执照(复印件)、安全生产许可证(复印件)、项目经理(建造师)资质证(复印件)及技术负责人职称证书(复印件);



㈢施工图预算书或者工程量清单报价单;



㈣施工组织设计或者施工方案;



㈤项目经理(建造师)、技术负责人及项目班子组成情况;



㈥主要机械设备清单;



㈦法律、法规规定的其他条件。



投标人应当将企业资质证书、营业执照、安全生产许可证、项目经理(建造师)资质证书、技术负责人职称证书及建设工程费用标准证书等原件带到开标现场,以备核查。



第二十七条 投标人应当在招标文件规定的提交投标文件的截止时间前,将投标文件密封送达开标地点。开标前任何单位和个人不得开启投标文件。



公开招标的工程发布公告后,报名参加的投标人少于3家的,招标人延长公告时间后,报名参加的投标人仍少于3家的,经招标管理机构核实后,在报名的投标人资质合格的条件下,可直接进行投标文件的评审。



第二十八条 投标人在投标截止时间前,可以补充、修改或者撤回已提交的投标文件,并书面通知招标人。补充、修改的内容为投标文件的组成部分。



在投标截止时间后到投标有效期终止前,投标人不得补充、修改或者撤回投标文件。投标人撤回投标文件的,其投标保证金不予退还。



第二十九条 投标人根据招标文件要求,拟在中标后将中标项目的部分非主体结构、非关键性工作分包给符合资质条件的分包人完成的,应当在投标文件中载明。



第三十条 两个以上法人或者其他组织组成一个联合体,以一个投标人的身份共同投标的,应当遵守国家、省上有关联合体投标的规定。







第四章 开标、评标、定标







第三十一条 开标必须在招标文件规定的提交投标文件截止时间的同一时间和招标文件预先确定的地点公开进行。



投标人法定代表人或者委托代理人未参加开标会议的,可视为放弃投标。



第三十二条 投标文件有下列情形之一的,招标人不予受理:



㈠逾期送达的或者未送达指定地点的;



㈡未按招标文件要求密封的。



第三十三条 投标文件有下列情形之一的,由评标委员会初审后按废标处理:



㈠无单位盖章并无法定代表人或者法定代表人授权的代理人签字或者盖章的;



㈡未按规定的格式填写,内容不全或者关键字迹模糊、无法辨认的;



㈢投标人递交两份或者多份内容不同的投标文件,或者是在一分投标文件中对同一招标项目报有两个或者多个报价,且未声明哪一个有效的。按招标文件规定提交备选投标方案的除外;



㈣投标人名称或者项目经理(建造师)、技术负责人或者项目管理机构与资格预审时不一致的;



㈤未按招标文件要求提交投标保证金的;



㈥联合体投标未附联合体共同投标协议的。



第三十四条 招标人应当邀请所有投标人参加开标会议。开标时招标人应当当众公布招标文件确定的评标办法,启封投标文件,确认投标文件的有效性,宣读投标文件的主要内容。设有标底的应当当众启封并公布标底。



第三十五条 有下列行为之一的,中标无效:



㈠招标人未按评标委员会推荐的中标候选人排名顺序或者在评标委员会推荐的中标候选人之外确定中标人的;



㈡串通投标、围标投标或者以他人名义进行投标中标的;



㈢投标人弄虚作假骗取中标的;



㈣中标人与招标工程的建设监理单位有隶属关系的;



㈤法律、法规规定的其他损害招标人利益和社会公共利益的。



第三十六条 中标人选派的项目经理(建造师)、技术负责人及主要工程技术人员必须是投标文件中承诺的项目经理(建造师)、技术负责人及主要工程技术人员。项目经理(建造师)承担的中标工程主体结构竣工后,方可参加下一个招标工程的投标。投标人中标后,招标管理机构应当对承担该工程施工任务的项目经理(建造师)的资质证进行登记备案。



第三十七条 招标人与中标人签订合同后5个工作日内,应当向中标人和未中标人一次性退还投标保证金。



中标通知书发出后,中标人拒绝签订合同的,其投标保证金不予退还。中标人违反本办法第三十五条㈡、㈢项规定的,招标人可以不退还其投标保证金。







第五章 评标委员会组成及评标纪律







第三十八条 评标由招标人依法组建的评标委员会负责。评标委员会成员由招标人代表和有关技术、经济等方面的专家组成,成员人数为5人以上的单数(其中造价工程师不少于2人),技术、经济等方面的专家不得少于成员总人数的三分之二。



评标委员会成员中的技术、经济专家由招标人从有形建筑市场政府专家库中随机抽取。特殊招标工程随机抽取的专家难以胜任的,经招标管理机构核实后,由招标人直接确定。



第三十九条 评标委员会成员应当依据招标文件及评标办法,对投标文件作出客观、公正的评价,评标委员会完成评标后,应当向招标人提出书面评标报告,阐明评标委员会对投标文件的评审和比较意见,评标报告由评标委员会全体成员签字。招标人应当根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的中标候选人,依照国家、省上的有关规定按照评标委员会推荐的中标候选人排名顺序确定中标人。中标人确定后,有形建筑市场应当对中标结果进行公示,公示时间一般不少于3个工作日。



第四十条 评标委员会成员应当严格遵守职业道德,对所提出的评审意见承担个人责任。



评标委员会成员不得串通评标,不得私下接触投标人或者与招标结果有利害关系的人,不得收受投标人或者其他利害关系人的财物或者其他好处。



第四十一条 有下列情形之一的,不得担任评标委员会成员:

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