关于司法解释[法释(2003)13号]的思考


2003年9月5日，最高人民法院的法释(2003)13号《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》终于见报公布了，并于同日起施行。该司法解释虽仅有三条规定，但解决了我国当前所进行的事业单位人事制度改革中所面临的基本法律问题。
今年7月中旬，笔者在部分法律网站发表了〖对事业单位《试行办法》与《聘用合同书》的法律适用问题思考与参考补充条款〗，这是针对四川省地区省市两级人事行政管理机关的关于贯彻国家人事制度改革，而制定的对本地区人事制度改革具体文件规定而发表的初步意见，它讨论的是实体方面的法律适用问题。而7月下旬发表的〖对事业单位人事争议仲裁的法律适用等相关问题的思考〗则是讨论的程序方面的法律适用。从公布的该司法解释内容看，解释“已于2003年6月17日由最高人民法院审判委员会第1278次会议通过”，由于可见，人事制度改革中面临的法律适用问题，尤其没有相关法律可依的缺陷早已突出，且人事制度改革的制定者们也已完全心知肚明，但他们无权立法。为了解决这个问题，最后还是采用了执法机构造法的习惯作法，即最高人民法院公布司法解释来解决法律适用空白以及适应国家人事制度改革的需要，进行保驾护航。该司法解释的公布，改变了国有企业改制无法律依据，人民法院审理国有企业改制民商争议案件无法律依据的法律滞后的矛盾，它的出台非常必要，也非常及时，对于处理人事争议具有极其重要的现实意义。

一、关于该司法解释的基本含意：
该司法解释的全部三个条文内容如下：
为了正确审理事业单位与其工作人员之间的人事争议案件，根据《中华人民共和国劳动法》的规定，现对有关问题规定如下：
第一条 事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理。
第二条 当事人对依照国家有关规定设立的人事争议仲裁机构所作的人事争议仲裁裁决不服，自收到仲裁裁决之日起十五日内向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。一方当事人在法定期间内不起诉又不履行仲裁裁决，另一方当事人向人民法院申请执行的，人民法院应当依法执行。
第三条 本规定所称人事争议是指事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议。 该司法解释的前序与第一条，解决了三个基本法律问题，首先是确定了人事争议案件的基本主体，即事业单位、事业单位的工作人员。其次，处理争议适用《劳动法》而不是行政法规或部门规章。第三，界定了人事争议案件的争议范围，即因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议。
该司法解释的第二条，设立了人事争议仲裁后可到人民法院起诉的司法救济制度。
该司法解释的第三条，划定了人事争议案件的人民法院受理范围。

二、该司法解释涉及的法律问题
该司法解释短小精悍，仅仅只有三条，但完全解决当前正进行的人事制度改革所面临的法律适用的基本问题以及使人民法院审理人事争议案件有了依据，但仔细思索也带了一些法律问题。
1、对于适用《劳动法》。事业单位的工作人员本身就是劳动者，虽然在工作岗位、身份属事业单位，但若不适用《劳动法》，实质上就将这部分群体在法律上剥离出劳动者的行列，结果势必成为“特殊群体”。既然承认事业单位的工作人员是劳动者，适用《劳动法》，这就意味着，事业单位的工作人员与单位发生的争议仍属劳动争议范畴，双方之间发生的争议就是劳动争议，虽然这类争议与企业同企业职工之间的劳动争议确有些特殊之处，但这些带有个性的特殊点，并不是“劳动”与“人事”之间的差别而形成，也并不是因事业单位及其工作人员而产生，而是由我国机构体制与人事部门政策文件所致，这如同一个民营事业单位（注：指民营与原国营事业单位经营一致的机构组织，或事业单位整体出售给投资者的机构，如研究所、学校、报社、律师事务所、会计师事务所有限责任公司等等），其与员工发生人事劳动类争议，无法再享有原来的政策文件，它就只能适用《劳动法》的道理一样，因此，既然是改革，简单明了的理顺关系，力争将各条块上的人员以及种类具有特色的争议纳入法治的轨道，强化法律解决争议，加快政府与职能部门的职能改革，淡化行政政策处理功能。在法院受理事由上就是“劳动争议”一类，而不应再有“人事争议”一类。
2、自《劳动法》颁布实施整整9年以来，国家为能较好的维护劳动者的合法权益，在处理劳动争议的程序上设立了一个行之有效的司法救济措施，即现行劳动争议发生后，首先到设立在各级劳动行政管理部门的劳动争议仲裁委员会申请仲裁，对于仲裁裁决不服的，可以依照《民事诉讼法》的规定到人民法院起诉。对于人事争议，既然适用《劳动法》，也就顺理成章的适用此司法救济措施，这样也就解决人事仲裁制度的无司法救济措施的缺陷。
需要指出的，实行劳动争议司法救济制度的作法，实践证明利大于弊，但也随之带来两个突出问题。其一、《劳动法》所设立的劳动仲裁制度，不在我国《仲裁法》制度之列，也就是说，我国在《仲裁法》，在仲裁法律制度方面没有做到统一司法。其二、在法院劳动争议案件审判实践中，由于劳动争议仲裁审理中必然涉及行政部门规章及文件政策，而人民法院审理诉讼案件，则适用法律与行政法规，因此仲裁与审判存在着突出的差别，因此不少基层法院在审理劳动争议案件时，完全不理会原仲裁裁决，而完全重新审理、质证、证据采信与认定，导致审理结果与仲裁裁决的结果截然不同的情形，这对劳动争议案件的双方当事人都存在着不公平。而今人事争议处理也必然伴随这两方面问题，改革应当有所前进，大胆创新，也应在继承、沿用中做到扬弃。
3、该司法解释第三条做出的“人事争议是指事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议”规定，我们完全有理由认为是，最高人民法院划定的人民法院受理人事争议案件的受理范围。而在司法解释第二条中规定“当事人对依照国家有关规定设立的人事争议仲裁机构所作的人事争议仲裁裁决不服，自收到仲裁裁决之日起十五日内向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。” 该司法解释第二条中规定，人民法院对人事争议案件的受理，不是应法定受理，而由因受理，即因人事仲裁裁决后当事人启动民事诉讼程序而受理。这样，人民法院受理人事争议案件的范围受到人事仲裁受理的限制。
然而，该司法解释并未明确规定人民法院受理与审理人事争议仲裁应当适用的法律，现依据《劳动法》以及人民法院受理与审理劳动争议案件的现行做法，可能推论应当适用《民事诉讼法》，这应当不会有错。重要的是，该司法解释并未直接、明确的规定人事争议案件的当事人是否能直接启动民事诉讼程序，假定依照劳动争议案件的现行做法，当事人无权直接启动诉讼程序，而首先需要启动人事仲裁程序，该司法解释划定的人民法院受案范围就没有太大现实意义。
对于事业单位、事业单位的工作人员，人事争议案件的代理人，该司法解释第三条做出的人事争议范围，才是具有具体的、现实意义的，应当高度注意。

三、有关思考与具体做法
1、最高人民法院应当用司法文件的方式，针对人民法院受理与审理人事争议案件的法律适用作出明确规定，对人事争议当事人能否直接提起诉讼作出明确规定。
2、该司法解释现以施行，对于人事行政机关应当修改原下达到的人事制度改革具体文件规定。人事行政管理机关、事业单位都应及时修改原有《聘用合同书》条款。对于事业单位的工作人员应当要求所在单位修改或者补充《聘用合同书》仲裁以及法律适用条款。对于尚未全面开展改革工作的事业单位、尚未签订《聘用合同书》事业单位，应当立即修改原人事部门下发的《聘用合同书》范本条款。
3、对于事业单位法律顾问的律师与律师事务所，应当主动向受聘单位提出修改《聘用合同书》条款的法律建议意见书。律师事务所与律师应当在该司法解释第三条做出的“人事争议是指事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议”规定上下功夫，使争议事项范围尽可能的纳入《聘用合同书》条款之中，使今后争议落在受案范围之中，以便在今后的争议中更好的为人事争议当事人提供法律服务，切实维护好当事人的合法权益。



河北省衡水市人民政府


衡水市人民政府令
〔２００３〕第３号

　　《衡水市合理开采地下水与规范打井市场暂行规定》已经２００３年９月２２日衡水市人民政府第８次常务会议批准，现予发布施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 市长　　 冀纯堂　　　　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二ＯＯ三年九月二十八日　　

衡水市合理开采地下水与规范打井市场暂行规定

　　第一章　 总　　 则

　　第一条　 为有效保护、合理开发地下水资源，规范打井市场，缓解日趋紧张的水资源供需矛盾，以有限水资源的可持续利用支撑全市经济社会的可持续发展，根据《中华人民共和国水法》、国务院《取水许可制度实施办法》、《河北省取水许可制度管理办法》等有关法律、法规，结合我市实际情况，制定本规定。

　　第二条　 凡在本行政辖区内的所有取水和承揽打井（或修井）业务的单位、个人都必须执行本规定。

　　第三条　 对地下水的开采实行总量控制，取水单位和个人要按照水行政主管部门批准的用水计划取水。

　　第四条　 开发利用水资源必须遵循优先利用地表水，合理开采浅层地下水，控制开采深层地下水的原则，做到布局合理，开采有序，保护好有限的水资源。

　　第五条　 严格控制机井密度。除农村人畜饮水井外，不再新增深机井数量，只允许进行报废机井的更新。

　　在全市范围内，禁止增加深层地下水开采量。地下水漏斗中心的冀州、枣强、桃城区要严格控制新打深机井数量。

　　第六条　 各级水行政主管部门负责本规定的监督、实施。

　　第二章　 地下水资源保护管理

　　第七条　 国家、集体、个人需要开采地下水的，其主办者为提出取水许可预申请或者取水许可申请的申请人；联合兴办的，由其协商推举的代理人为申请人。

　　第八条　 新建、改建、扩建的建设项目需开采地下水资源的，必须由建设单位提供规范的水资源论证报告书，报有管辖权的水行政主管部门审查。

　　在衡水市城市规划区范围内取水的建设项目，应预先报市城市建设主管部门签署意见。

　　第九条　 新建、改建、扩建的建设项目需开采地下水资源的，要符合《河北省环境敏感区（包括水源地、地下水严重超采区）支持、限制、禁止建设项目名录》的要求，并进行地下水环境（包括生态）影响评价。

　　第十条　 在衡水湖湿地和鸟类自然保护区范围内新建、改建、扩建的建设项目需开采地下水资源的，须经衡水湖湿地和鸟类自然保护区管理处签署意见后，报有管辖权的水行政主管部门审批。

　　第十一条　 申请人提出取水许可申请，应提交以下文件。

　　（一）按规定填写的取水许可申请书；

　　（二）取水理由和取水标的的简要报告；

　　（三）新打机井和原有机井有利害关系时，原有机井所有者的承诺书或其他有关文件；

　　（四）乡、村两级出具的意见。

　　列入国家基本建设管理程序的，还应出具：

　　（一）建设项目建议书；

　　（二）水源区已开发利用状况及水源动态分析报告；

　　（三）取水量保证程度分析报告；

　　（四）取水和退水对水环境影响的分析报告。

　　第十二条　 在浅层咸水区开采地下水，不允许采用混凝土井管和无砂混凝土管打深机井，浅井的井深不得穿透咸水层。

　　第十三条　 在地下水严重超采区，禁止新的高耗水建设项目上马，对已建项目不得扩大取水量。

　　禁止在没有回灌措施的地下水严重超采区取水。因特别情况确需取水的，取水许可申请由水源地所在县水行政主管部门签署意见，由市水行政主管部门初审，报省水行政主管部门审批。

　　第十四条　 取用同一含水组深层地下水的，两井相距不得低于５００米。确有实际困难的，应分层取水。

　　第十五条　 取得取水许可的单位和个人，不得擅自改变取水地点、取水方式、取水用途及退水地点。确需变更上述事项的，应当向当地水行政主管部门提出申请，经审查同意后方可变更。

　　第十六条　 机井建成后，井权所有者应到当地水行政主管部门申请验收。经验收合格，发给“取水许可证”后，机井才能投入使用。

　　第十七条　 取水许可审批、施工、验收过程中实行行业管理发生的勘测、设计、施工质量监测、水质化验等费用，由取水项目建设单位承担。其收费标准按有关规定执行。

　　第十八条　 凡是取水工程的水质标准，以市水行政主管部门认可的，由具有化验资质的单位提供的化验数据为依据。

　　第十九条　 为加强水资源统一管理，达到节约用水的目的，取水工程所有人须按当地水行政主管部门提供的配套数据和设计方案进行配套。

　　第二十条　 为推动全市的节约用水工作，工矿企业、生活用水，取用地下水资源的，必须按照有关规定安装取水计量设施，用途不同的，应按不同用途分别安装计量设施。

　　第二十一条　 对报废机井（含旧井和新打不合格的机井、井孔）实行申报制度，井权所有人要及时向当地水行政主管部门报告并备案，并由井权所有者在水利技术人员的指导下用粘土进行封堵，防止咸水串层污染。

　　第三章　 打井市场管理

　　第二十二条　 我市属深层地下水资源严重超采区，为避免咸水入侵和水资源浪费，确保成井质量，在我市承揽深机井施工的打井队，必须具备乙级及以上技术资质；承揽浅井施工的，必须具备丙级及以上技术资质。

　　第二十三条　 打井队承揽业务必须持资质证书、营业执照到当地水行政主管部门办理资质审核和批准施工手续，方能进行施工。

　　第二十四条　 打井队开始施工前和施工期间，必须将以下文件备齐，供水政执法人员检查。

　　（一）营业执照；

　　（二）凿井技术资质证书；

　　（三）当地水行政主管部门批准的施工证。

　　第二十五条　 打井队必须严格按《机井技术规范》及其他相关规范进行施工。

　　对不按照上述规定施工的，当地水政执法机关有权责令停止营业，并报请有管辖权的水行政主管部门吊销其技术资质证书。

　　第二十六条　 为保证机井成井质量，打井队所采购的成井材料必须符合《机井技术规范》、《混凝土和钢筋混凝土井管规范》等规范规定的各项指标。禁止使用达不到标准的成井材料，并接受当地水行政主管部门的检查监督。

　　第二十七条　 机井验收前，打井队必须向当地水行政主管部门和井权所有单位提交以下资料。

　　（一）成井地区的平面布置图；

　　（二）单井的井孔结构、机井结构和地层剖面、水位综合图；

　　（三）单井的测试水量、含砂量和水质化验报告；

　　（四）取水设备性能和计量装置情况；

　　（五）其他有关资料。

　　机井位于衡水市市区规划范围内的，打井队应同时将上述资料提交市城市建设主管部门存档。

　　第二十八条　 未经批准擅自修建水工程和开采地下水的单位或个人，由当地水行政主管部门依法责令停止违法行为。符合申请条件的，限期补办有关手续，逾期不办的，责令限期拆除或者封闭其打井机械或提水设施，逾期不拆除或不封闭的，依法强制执行，所需费用由违法者负担，并依照《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）规定处以一万元以上十万元以下的罚款。

　　对无证或证件不全施工的打井队，由当地水行政主管部门责令停止施工，扣留打井机械或依照《水法》规定处以一万元以上十万元以下罚款。对未经批准施工擅自打井者，依照《水法》规定处以打井队一万元以上十万元以下罚款。

　　第二十九条　 有下列行为之一的，由县级水行政主管部门责令限期纠正，依照《水法》规定处以两万元以上十万元以下罚款，情节严重的，由水行政主管部门报当地人民政府批准，吊销取水许可证。

　　（一）未依照规定取水的；

　　（二）未在规定期限内装置量水设施的；

　　（三）拒绝提供取水量测定数据等有关资料或者提供虚假资料的；

　　（四）拒不执行水行政主管部门作出的核减或者限制取水量决定的；

　　（五）将依照取水许可证取得的水非法转售的。

　　第四章　 附　　则

　　第三十条　 本规定由市水务局负责解释。

　　第三十一条　 本规定自２００３年１１月１日起施行